論文紹介 民主主義国が脅威を過大に評価するメカニズムを探る
民主主義国では言論の自由、独立した専門家、与党に対する野党の政治的活動、そして報道による情報流通の効果によって、さまざまな政策案が絶えずせめぎ合う「アイデアの市場（marketplace of ideas）」が形成されています。アイデアの市場は無謀な戦争を防止する上で効果的だと考えられており、それは非効率な政策案がアイディア同士の競争過程で次第に排除されていくためだと考えられています。
しかし、2003年に米国がイラク戦争を開始したとき、アイデアの市場の効果に対して疑問の目を向ける研究者が現れました。リーハイ大学のチャイム・カウフマン（Chaim Kaufmann）は、2004年にInternational Securityで「脅威の膨張とアイデアの市場：イラク戦争の売り込み（Threat Inflation and the Marketplace of Ideas: The Selling of the Iraq War）」と題する論文を発表し、米国が誇張された脅威認識に基づいて攻撃を決断したことに注目し、なぜアイデアの市場が機能しなかったのかを考察しました。これは2009年に『米国の対外政策と恐怖の政治（American Foreign Policy and the Politics of Fear）』に収録されています。
Kaufmann, C. (2004). Threat inflation and the failure of the marketplace of ideas: The selling of the Iraq war. International Security, 29(1): 5-48.
2003年3月19日、米国のジョージ・W・ブッシュ（George W. Bush）大統領は、イラクの指導者であるサッダーム・フセインが最後通牒として要求した国外退去に応じなかったとして、イラク戦争を開始しました。この際にブッシュ政権は、国民に対して戦争の大義を説明するため、サッダームの脅威を4つの点から説明しています。
第一に、サッダームは自分自身、さらにイラクが被るリスクを実際には顧みず、米国の国民を殺害する機会を何でも利用しようとする、極めて抑止が困難な侵略者であるとされました。第二に、サッダームは国際テロリスト集団のアルカイダと協力関係にあり、2001年9月11日に実施された米同時多発テロ事件に関与していました。第三に、サッダームは核兵器の獲得まで、あと一歩のところにありました。第四に、サッダームは米国国内の民間人や中東地域の米軍に壊滅的な被害をもたらす恐れがある化学兵器や生物兵器を保有していました。
しかし、これらの主張のほとんどが根拠を欠いており、政府の内外でも疑問視されていました。著者自身もブッシュ政権の主張が事実に反しているか、あるいは疑問の余地が十分にあったことを検証しています。ただ、この論文が持つ本質的な価値は、こうした主張に対する反論を提供することよりも、米国のアイデアの市場が政府の見解を是正できなかった理由を探っていることです。ブッシュ政権は、予防戦争によらなければイラクの脅威には対処できないという考えを少なくとも米国の国民の過半数に確信させていました。このような認識された脅威の増加を著者は脅威の膨張（threat inflation）と呼んでいます。
イラク戦争が始まるまでの過程で、いかに脅威の膨張が起きていたのかについて著者は詳細な検討を加えています。ここでは、その分析結果を再記述することはしませんが、著者が特に重要だったと主張しているのは、ブッシュ政権による議題コントロール（agenda control）でした。
論争の議題が政府によって再定義されたことによって、イラクによる侵略を中東諸国との連携で地域規模で封じ込めるという問題が、サッダーム・フセインの米国人に対する直接的な攻撃を抑止できるか否かという問題に書き換えられ、それによって政策決定をめぐる人々の判断が操作されました。議題のコントロールは、民主主義において政策決定を操作する手法の一つとして知られていますが、著者は「これらの操作手法のうち、争点の次元の操作こそが、イラク戦争をめぐる議論でなぜ「アイデアの市場」が機能不全に陥ったのかを最もよく説明する」と述べています（Kaufmann 2004: 32）。
議題コントロールによる政策決定の操作については、政治学者ケネス・アロー（Kenneth Arrow）の古典的分析がよく知られています。米国の政治史では、1800年から1856年にかけて15回の大統領選挙が実施されていますが、そのうち共和党候補はわずか2回しか勝利できませんでした。この結果を踏まえ、共和党は国政の主要争点として奴隷制を位置づけましたが、これは民主党の内部で奴隷制の賛否が分かれていたことを踏まえ、分裂を促す効果をもたらしました（Ibid.: 35）。1860年の大統領選挙では、民主党系の候補は一本化できなくなり、その票が複数の候補に割れたことが共和党候補エイブラハム・リンカン（Abraham Lincoln）の当選に寄与しました（Ibid.: 35）。このように議題コントロールを戦略的に実施することができれば、政治的競争において優位な地位を占めることは可能です。
ブッシュ政権は、イラク戦争に対する支持を獲得しようとしたとき、米国の多くの有権者は予備的な知識を持っておらず、したがって政府がこの問題をめぐる情報評価で強い地位に立てることを利用していました。また、サッダーム・フセインにテロ攻撃の意図があるという政府の主張に対し、反対派が異論を唱えることは難しく、これに異論を唱えると米国の安全保障を軽視していると見なされる恐れもありました（Ibid.: 36）。それまでのイラクの脅威をめぐる議論では、1990年の湾岸戦争のときにクウェートに侵攻したときのような事態が想定されていましたが、イラク戦争では2001年に起きた米同時多発テロ事件のような本土での損害が意識されていたので、予防戦争の必要性を説得しやすくなったと説明されています（Ibid.: 36）。
著者は、「イラク問題を単に「地域的な封じ込め」か「体制転換」かという枠組みで論じている限り、政権は、少なくともエリート層の間で確立されていた合意を覆すという困難な戦いを強いられることになっただろう」と述べており、この議題コントロールに失敗していれば、イラクの脅威をめぐる既存の政策論争の枠組みが、ブッシュ政権の政策選択を制限した可能性が高いと述べています（Ibid.: 37）。
著者は、イラクの問題をめぐって政府が公開される情報を統制していたことや、大統領の権威それ自体が政策の正当化のために利用されていたことも論じており、ブッシュ政権は中央情報局（CIA）、国防情報局（DIA）、国務省、連邦捜査局（FBI）の情報分析に対して圧力を加えたことも指摘しています（Ibid.: 39-41）。
ただし、先に挙げた議題コントロールと関連する要因として、政府に対決姿勢を採り得る報道機関、独立した専門家、野党が効果的に反論を組み立てることができなかったという失敗は大きかったとされています。当時、野党の立場にあった民主党は党内分裂によって一致した行動をとることが難しい状態にあり、有力な民主党の政治家も弱腰と見なされることを避ける意味で反対の姿勢をとることには慎重になっていました（Ibid.: 44）。報道機関では政府が発表した情報が積極的に使用されており、その真実性を第三者として検証することが少なく、批判的な専門家の見解の扱いもごく少数にとどまっていました（Ibid.: 45）。
著者は、こうした議題コントロールへの反対を難しくしていた背景的な要因として、決定的ではなかったものの、2001年の米同時多発テロ事件の記憶がまだ真新しかったことを考慮に入れる必要があるとも論じています（Ibid.: 46）。この事件に衝撃を受けていた米国社会では、テロ対策の必要性を受け入れやすい状態にあったので、イラクの独裁者がテロ攻撃を企てているという政府の発表を受け入れやすい状態にあったと考えられます。
単一の事例から未来を予測することはできませんが、著者がここで指摘しているように、民主主義の政策案の市場競争が効果を発揮できるかは条件付きです。安全保障問題で指導者は有権者に対して情報面で優位に立ちやすいため、別の政策方針に置き換える圧力が生じにくく、官僚主義的な理由からも非効率な方針が維持されやすくなる場合があります。この論文は民主主義体制の下での政策選択の効率性は、選挙制度だけで担保されているわけではなく、政策知識にアクセスできる情報環境を整える努力が必要であることを示しています。
ちなみに、イラク戦争の原因に関する研究は今でも進展しています。サッダーム・フセインは、あえて自分が核兵器を保有しているかどうかを曖昧にしておく立場をとり、米国の攻撃を抑止しようとしていたことが明らかにされています（Koblentz 2018）。このような戦略は結果としてブッシュを誤認させ、イラク戦争を引き起こす要因を作り出しました。イラク戦争が勃発した原因は必ずしも一つの経路に収まるわけではなく、当時のイラクと米国の相互作用から理解する必要があります。
参考文献
Kaufmann, C. (2004). Threat inflation and the failure of the marketplace of ideas: The selling of the Iraq war. In American Foreign Policy and the Politics of Fear (pp. 115-134). Routledge.
Koblentz, G. D. (2018). Saddam versus the inspectors: The impact of regime security on the verification of Iraq’s WMD disarmament. Journal of Strategic Studies, 41(3), 372-409. https://doi.org/10.1080/01402390.2016.1224764
