日本組織の寡頭制ーー承認はなぜ多く トップは何を決めているのか

日本組織の寡頭制

承認はなぜ多く トップは何を決めているのか

石部統久
対話に基づく構成・文章化：ChatGPT６.1Solウルトラ
コメント：Gemini・Grok・Claude
2026年10月15日

前稿：組織・集団はなぜ専制化するか——霊長類制約下の集団意思決定

承認待ちの向こうにあるもの

ある会社で、顧客向けの申込み手続きをオンラインにしたいとする。

営業部門は、入力項目を少なくしてほしいという。システム部門は、既存の仕組みとの接続を問題にする。管理部門は、本人確認と記録の保存を確かめる。費用を出すには、予算を管理する部門の同意も要る。

担当者は説明資料を作り、各部門を回る。そこで注文がつき、直すと、先に了承した部門へもう一度説明する。最後に社長が承認するころには、最初の提案とはかなり違ったものになっている。

これは仕組みを考えるための仮例である。

だっく氏の「承認ボタンを増やすほど、会社は何も決められなくなる」は、こうした承認をめぐる問題を取り上げている。内容の確認、予算の許可、法令上の審査、事業としての判断が、同じ「承認」にまとめられている。それぞれの役割が曖昧なまま手続きを電子化しても、判断の仕組みまで整うわけではない、という指摘である。[1]

ここから、承認する人と、その人が握る権限との関係を考えてみたい。

なぜ、その部門の同意が必要なのか。その人が了承しなければ、何が使えなくなるのか。人員なのか、予算なのか、情報なのか。それとも、案を上へ届ける経路なのか。

そして、その部門の責任者は、誰によって選ばれたのか。

本稿が調べたいのは、この二つの問いのつながりである。限られた内部者が異なる権限を分け持ち、その間で調整しながら組織を動かす。さらに、その決定者の範囲が、人事を通じて持続する。日本の組織には、こうした寡頭制的な構造があるのではないか。

前稿では、集団の方向が少数者によって左右される問題を扱った。今回は、官庁、自治体、民間企業についての研究から、実際の権限配分と人事の仕組みを考える。霊長類との類似だけから、現代組織の制度や、その不可避性を導くことはできない。

案件を決める過程と 決定者を選ぶ過程

組織図を見ると、いちばん上に社長がいる。その下に役員、部長、課長が並ぶ。役所なら、大臣や首長の下に幹部と各部局が並ぶ。

この図は、誰が誰の上司かを示す。しかし、ある決定が実際にどう作られるかは、それだけでは分からない。

社長が案を承認するとき、その選択肢は誰が用意したのか。何が実行可能で、何が困難だという説明を、誰が作ったのか。会議に出る前に、どの案が修正され、どの案が取り下げられたのか。

最後の署名にたどり着くまでに、判断の重要な部分が済んでいることがある。一方、案を作る人々も、予算や人事を握る上層を無視して動けるわけではない。

そこで、二つの過程を分ける。

一つは、個々の案件について、誰が案を作り、修正し、止め、実施するか。もう一つは、そうした権限を担う人を、誰が選び、交代させるかである。

部門の間で権限が分かれることと、一般の構成員まで決定権が広がることは、異なる。十人の幹部が互いに制約し合っていても、その外の千人が決定へ関われるとは限らない。

本稿では、重要な決定を左右する力が少数者に持続して集中する構造に、寡頭制という語で着目する。ただし、管理職がいるというだけでは、専門的な分業との違いが分からない。決定者になる入口、その選抜への関与、決定や人事を検証・修正する経路まで調べる必要がある。

内部昇進が多いことも、それだけで閉鎖性の証明にはならない。外部の人を採用していても、現経営陣が自分たちに都合のよい候補だけを選んでいるかもしれない。反対に、内部出身者の選任でも、独立した審査や交代の仕組みが働いている場合はあり得る。

問題は、出身の名札だけではなく、誰が候補を絞り、誰が異議を出せ、その異議が判断を変えられるかにある。

官庁と自治体で調べられてきたこと

中央官庁について、Woodallと樋渡展洋の1988年の研究は、政策に関する稟議で課長が起案責任を持ち、他課・他局との調整を担う過程を記述している。異議のある官僚は修正を求め、承認を遅らせることができる。下位の職員は上司の事前同意を得てから起案に入り、対立が解けなければ上級者が仲裁する。[3]

部門側の実権と、上級者の裁定が組み合わさっている。課長がすべてを決めるわけでも、最後の決裁者だけで案ができるわけでもない。

伊藤正次の2022年の研究整理は、こうした重層的な協議が行われているなら、公式・非公式の拒否点を多く含む意思決定過程として捉えられる、という見方を提示している。同時に、官邸主導や電子決裁を経た各府省内部の実態は、調べ直すべき課題だとしている。[4]

したがって、1988年の記述を、そのまま現在の全省庁の姿にすることはできない。また、拒否点が多いことは権限配分の手掛かりだが、その人々の選抜が閉じていることまでは示さない。

地方自治体の研究では、部局側の力と、その変更可能性の両方が見える。

松井望の2020年の研究にある熊本市の聞き取りでは、従来は各部局からの付議で会議が開かれ、市長が案件を知らないまま出席することが日常だったと報告されている。その後、市長が事前に議題内容を指示する運用へ変わった。[5]

会議で発言する力と、何を会議にかけるかを決める力は違う。市長が会議前の過程へ入ることで、部局との関係は変わり得るのである。

菊地彰の2005年の事例研究でも、組織再編の結果は一様ではなかった。ある県では、保健医療と福祉を組織上は統合しても、二つの命令系統が残った。別の県では、知事の主導で一般道路と農道の担当を統合し、その後の担当者同士の接触と相互学習を通じて統合が進んだ。[6]

組織図を書き換えても、情報の集め方、仕事の基準、調整相手が残れば、旧部門のまとまりは残り得る。他方、その関係を変える働きかけがあれば、部門間の境界も変わり得る。

「省益」や「部局益」を考えるにも、この仕組みを見る必要がある。各部門の判断は、予算、人事、所管法令、事業、外部団体との関係に結び付いている。各部門の要求を満たした案が、国や地域の全体にとっても適切な案になるとは限らない。

ただし、部門の要求がいつも不当だともいえない。必要な専門的判断と、自部門の都合を優先する判断を、実際にどの要求が何を変えたかから確かめなければならない。

民間企業で分かれる 業務の権限と人事の権限

江口高顕の論考を収めた2017年のDIJワーキングペーパーは、高度成長期に形成された日本企業の仕組みとして、選抜された中間管理職への実質的な決定権の委譲を説明している。昇進候補となる人々が、現場の事情を踏まえて部門間を調整し、計画を具体化するという説明である。[7]

同じ論考は、この内部統制の限界と、トップの戦略機能を強める必要も論じている。中間層による調整を、時代を超えて変わらない日本企業の本質とする議論ではない。

青木英孝・宮島英昭の2010年の研究は、2007年の調査から、判断する主体を項目別に調べている。事業部制・社内カンパニー制を採る企業の内部事業単位では、調達先・販売先の決定は事業部門側に寄り、部門長の選任、人事制度、外部資金調達は本部側に寄っていた。[8]

業務の判断を部門に委ねながら、その部門を率いる人の選任や資金調達を本部が握る。分権と集権は、異なる項目で併存するのである。ただし、本部という組織の権限と、社長個人の裁量は分ける必要がある。

では、次の経営者は誰が選ぶのか。

宮島英昭ほかの2013年の研究は、2012年の上場企業調査を分析している。有効回答419社、回答率11.7％という範囲の結果である。後継人事に何らかの影響があるとする回答は、次のように分かれた。[9]

後継人事に関わる主体　影響があるとする回答　設問の回答企業数

現経営者　87.2％　397

会長や相談役などの社長経験者　44.3％　386

支配株主や親会社　27.6％　399

その他の株主や機関投資家　3.5％　395

上記以外の社内取締役　27.8％　392

社外取締役　15.2％　394

従業員や労働組合　3.8％　393

表10の肯定側二段階を合わせた比率である。決定権を分けた割合でも、各主体が単独で決める企業の比率でもない。著者はここから、現旧の経営者が後継人事をほぼ独占的に決める姿を読み取っている。

同調査の表11では、雇用調整に労使の合意を必要とする企業は53.9％、取締役会メンバーの変更では0.5％だった。従業員側の関与は、決定する項目によって大きく違う。[9]

Jung・Mun・小野浩の2026年の研究は、1993～2016年の東証上場非金融企業の役員データから、生え抜きのCEO就任上の優位と、その再生産を報告している。公開要旨によれば、生え抜きが同じ生え抜きの昇進を促し、他の候補者の見通しを制約する。一方、外部登用者も対外的な結び付きから利益を得るが、持続的な社内基盤を欠くため、その優位は脆いとされる。[10]

内部者の優位と、外部者の取り込みが併存する構造である。外部登用者が一人いることだけで、その組織が開かれたとは判断できない。

ただし、これらは2026年現在の企業を一括して測った結果ではない。2025年7月の東証集計では、プライム市場の法定の指名委員会等設置会社は5.1％、任意の指名委員会を設置する会社は86.2％に達している。[13]

委員会があることと、実際に候補者を広げ、現経営者の意向を修正できることは別である。制度の変化を踏まえ、誰が候補を出し、誰の反対で選任が変わったかを、改めて調べる必要がある。

トップは何を決めているのか

ここまでを見ると、トップの働きを最終承認だけで捉えることはできない。

方針を示す。会議にかける議題を選ぶ。部門間で解けない対立を裁定する。予算の枠や権限配分を変える。幹部人事に関与する。個々の案件を判断する力に加え、誰が、どの条件で判断するかを左右する力がある。

もっとも、これらがすべてトップ一人に集まっているとは限らない。取締役会、本部、現旧経営陣、首長と幹部などの間で、権限の配置は異なる。個別案件でも、トップが案の中身へ深く関与する場合はある。

Richard D. Lewisの『When Cultures Collide』にある日本の意思決定模式図は、上からの方針と、下からの提案、中間層での調整、上層の追認を分けて考える手掛かりになる。Cross Cultureに掲載された説明も、この配置を描いている。[2]

ただし、国別の特徴を大きく捉えた模式図であり、現在の各組織を測定した図ではない。中間の丸をすべて「課長」と読むこともできない。

次の図は、ここまでの研究を読むために本稿で整理した概念図である。実測された一組織の姿を示すものではない。

flowchart TB
    T["上層 方針と裁定"]
    C["本部 人事と資源配分"]
    A["担当部門 案の作成"]
    B["関連部門 実施条件"]
    F["現場 情報と実施"]
    T -->|方針と議題| A
    T -->|本部を通じた統制| C
    C -->|部門長の選任と予算| A
    C -->|部門長の選任と予算| B
    F -->|情報と提案| A
    A <-->|修正要求と調整| B
    A -->|調整済みの案と未解決の対立| T
    B -->|協力と指示| F
    A -.->|内部昇進の候補となる経路| T

実線は案件や統制の関係、点線は企業研究から考える昇進の経路である。後継者を実際に選ぶ主体や、外部からの登用・統制は、組織ごとに別途確かめる必要がある。

この配置では、トップも部門も互いに制約する。トップへの制約が強いからといって、その力が一般の構成員まで広がっているとは限らない。少数者の間の合議は、寡頭性と両立する。

その少数者が次の決定者の選抜にも関わり、外から判断や人事を変える経路が弱ければ、決定する人々の範囲は持続しやすい。これが、本稿で確かめようとしているつながりである。

組織の外へ延びる 人事と資源の回路

決定者の人事を追うと、分析は一つの組織の内部では終わらない。官庁から企業や非営利団体へ人が移れば、組織をまたぐ接続ができる。

Incertiの研究は、退職官僚の再就職と、公的融資や政府契約などの関係を分析している。2009～2019年の企業データを用いた分析では、財務省・経産省の高位官僚を採用した企業への公的融資の増加を報告している。また、非営利団体では、契約時に当該省出身者が理事として在籍することと、随意契約額の増加との関係を検出している。[11]

企業の条件をそろえた比較や、採用前後の変化を比べる差の差法などによって、因果効果の推定を試みた研究である。個々の採用目的や、個別案件での働きかけまで確定したものではない。

著者は、企業側の利益だけでなく、省庁側が退職後の雇用経路を通じて人材と影響力を維持する機構を論じている。ここには、組織の外へ延びる人事と資源配分の回路がある。

この研究が、そのまま企業内の特定部門による承認権の独占を証明するわけではない。ただ、幹部が交代した後にどこへ移り、その移動がどんな資源への接続になるかは、少数者の決定圏がどう持続するかを考えるうえで外せない。

もう一つ、官庁と企業の構造が似ているなら、どちらがどちらを模倣したのかという問いがある。

森口千晶の人事制度史研究は、戦時期の労働規制が、先進的な民間企業の慣行をモデルにし、それを業界標準へ広げた経路も示している。[12]

官庁から企業へという一方向だけでは説明できないのである。現在の組織が似ていること、人的につながっていること、同じ成立経路を持つことは、それぞれ分けて確かめなければならない。

承認を減らしたあと 何が変わったか

最初のオンライン手続きの例へ戻ろう。

営業部門が顧客の事情を伝え、システム部門が接続の問題を見つけ、管理部門が必要な記録を確かめる。その調整によって、実施後の失敗を防げる場合がある。

一方で、何を確認したか分からない承認が残り、回覧そのものが仕事になる場合も考えられる。同じ承認欄でも、情報の共有、専門的な審査、資源の使用許可、責任の分担、慣例的な回覧では、働きが違う。一つの承認が複数の働きを兼ねることもある。

したがって、承認の数だけから寡頭性を判定することはできない。情報調整が役に立つことと、その判断を担う人々の範囲が狭いことも、両立する。

役割を整理し、不要な承認を省けば、権限配分を変えずに速くなることはあり得る。他方、承認欄を消しても、必要な予算や実施上の協力を得られなければ、案件が別の場所で止まることもあり得る。

どちらだったのかを確かめるには、正式な決裁の前から、実施が終わるまでを追う必要がある。事前相談に何日かかったか。誰の要求で何が変わったか。承認後に何が止まり、何を直したか。待ち時間とともに、誤り、手戻り、実施の結果も見る。

そのうえで、その案件を左右した人々が、どのように選ばれ、誰によって交代させられるのかを調べる。承認者と人事の決定者が同じ顔触れでなくても、任命、予算、評価の経路を通じて結び付いている場合がある。その結び付きは、同じ組織の中で追わなければ確定できない。

本稿で紹介した研究は、すべてが寡頭制そのものを実証したものではない。官庁や自治体の研究は起案・調整・議題設定を、企業研究は業務権限と人事権の配分や内部者の再生産を、天下り研究は組織間の人的接続と資源配分を、それぞれ異なる対象と時期について示している。

そこから立てられるのは、限られた内部者が権限を分け持ち、人事と資源の経路を通じてその決定圏を持続させる、という仮説である。現在の日本の組織に、それがどの程度、どの組合せで残るのかは、追加の調査を要する。

会議が多くても、議題を出せる人は少ないかもしれない。トップが案を受け入れていても、案を作る人を選ぶ側に回っているかもしれない。

「全員の承認がそろいました」と言うとき、その全員とは誰なのか。そして、その人々を決定者にしたのは誰なのか。

日本の組織の寡頭性を考えるには、この二つをつなげて見る必要がある。

参考文献と関連資料

1. だっく「承認ボタンを増やすほど、会社は何も決められなくなる。稟議を電子化すれば、会社は賢くなるのだろうか？」（2026年10月15日）。承認の機能分解と役割設計を論じた記事。

2. Richard D. Lewis, When Cultures Collide: Leading Across Cultures, 3rd ed., 2006, 日本の模式図はFigure 7.2、109頁、およびFigure 59.1、510頁。関連する公開説明：6 Leadership Styles Around the World to Build Effective Multinational Teams（2016年2月23日。投稿者Michael Gates、記事・図のクレジットはRichard D. Lewis）。

3. Brian Woodall and Nobuhiro Hiwatari, “Inside Japan’s Leviathan: Decision-Making in the Government Bureaucracy”（1988）, ワーキングペーパー。政策稟議と部局間調整について33～35頁。

4. 伊藤正次「『行政における〈冗長性〉・再考』を再考する——『非階統型組織の行政学』に向けて」『年報行政研究』57（2022）、4～21頁。重層的協議と拒否点について14頁、実態研究の課題と制度変遷について14～17頁。

5. 松井望「都市自治体の意思決定過程」（2020）、日本都市センター『人口減少時代の都市行政機構』49～72頁。熊本市の議題設定について58頁。

6. 菊地彰「行政組織における部門間関係と部門文化の対立構造」『日本経営学会誌』15（2005）、15～28頁。県庁などの事例研究。保健医療・福祉と道路行政の再編について20～22頁。

7. Takaaki Eguchi and Franz Waldenberger, “Management Careers, Internal Control and Corporate Governance: Where Japan and Germany Differ,” DIJ Working Paper 17/2（2017）。日本企業については江口担当論考、とくに8～11頁。権限委譲の歴史的説明と、内部統制の限界・戦略機能の課題を区別して参照。

8. 青木英孝・宮島英昭「日本企業における事業組織のガバナンス」RIETI Discussion Paper 10-J-057（2010）。2007年調査。事業部制・社内カンパニー制企業の内部事業単位と完全子会社を比較。権限配分について表4、項目ごとに回答数は異なる。

9. 宮島英昭・齋藤卓爾・胥鵬・田中亘・小川亮「日本型コーポレート・ガバナンスはどこへ向かうのか？」RIETI Policy Discussion Paper 13-P-012（2013）。2012年調査。後継人事は表10の肯定側二段階の合計、労使協議の合意必要比率は表11。

10. Jiwook Jung, Eunmi Mun and Hiroshi Ono, “Dualization of corporate control: lifetimers, external appointees, and CEO succession in Japan,” Social Forces 105(1)（2026）, 120–144. 2026年1月12日オンライン公開、同年9月号掲載。本稿で紹介した結論は公開要旨による。一橋大学ICSの要旨掲載ページ。

11. Trevor Incerti, “How Firms, Bureaucrats, and Ministries Benefit from the Revolving Door: Evidence from Japan,” American Political Science Review 120(3)（2026）, 896–916. オンライン公開2025年11月。主な対象期間は2009～2019年。

12. Chiaki Moriguchi, “Japanese-Style Human Resource Management and Its Historical Origins,” Japan Labor Review 11(3)（2014）, 58–77. 企業慣行と戦時規制の関係について69頁。

13. 東京証券取引所「東証上場会社の独立社外取締役の選任状況及び指名委員会・報酬委員会の設置状況」（2025年7月）。指名委員会の設置状況について9頁。プライム市場全体に対する法定・任意それぞれの比率。

関連