No.1表示に関する答申を読む ― 措置命令の適法性が審査請求で争われた事例

2025年11月11日、ある措置命令に対して申し立てられた審査請求について、答申（以下「本答申」といいます。）が行われました。

確認してみたところ、本答申はNo.1表示に関するもので、噛めば噛むほど味が出るスルメのような深い内容でした。
そこで、本noteでは、そもそも「答申」って何？という点を整理しつつ、本答申の内容を噛み砕いて解説し、最後に本答申の射程に関する私見を述べさせていただきたいと思います。

１　そもそも答申って？

消費者庁から受けた措置命令、課徴金納付命令等の行政処分に対して不服がある場合の主な手段としては、大きく2つに分けると、①消費者庁に対する手続である審査請求と、②裁判所に対する手続である行政訴訟があります。

このうちの①審査請求は、以下のとおり、申立て（下記「審査請求書の作成」に相当）によりスタートし、審査請求人と処分庁によって主張反論が行われた上（下記「弁明書」及び「反論書の提出」に相当）、審理員による審理員意見書（下記「審理員意見書の作成」に相当）、行政不服審査会等による答申（下記「答申」に相当）などを経て、その申立てに対する判断として裁決が行われるという流れで行われます。

この答申は、最終的な裁決に大きな影響を及ぼします。
というのも、答申には拘束力はないものの、裁決において答申と異なる結論を採る場合、裁決の理由中で、答申と異なる結論となった理由を説明する必要があります（行政不服審査法50条1項4号）。そのため、答申の内容が受け入れ難い場合でなければ、裁決の内容は答申と似たようなものになるのが（※少なくとも私の消費者庁での経験上は）通常です。

このnoteで紹介する本答申は、ある措置命令を受けた事業者たち（全5社いますが、単純化のため以下総称して「審査請求人」といいます。）が当該措置命令に対して行った審査請求（以下「本審査請求」といいます。）に関してなされたものです。

２　審査請求の対象となった措置命令の概要

本答申は、以下の措置命令（以下「本措置命令」といいます。）に対して行われた審査請求に関するものです。そこで、まずは本措置命令の概要を確認してみましょう。

（１）表示の例

本措置命令で問題となった表示（以下「本件No.1表示」といいます。）は、例えば以下の表示です。

要するに、問題となったのは、

1. 「土地情報が豊富な注文住宅会社」、

2. 「高品質なのにローコストな注文住宅会社」及び

3. 「初めて住宅を建てる方におすすめの注文住宅会社」

の3項目に関するNo.1表示なんだな、と思っておけば大丈夫です。

このような表示について、下記(2)のあたかも表示が認定されたところ、実際は下記(3)のとおりであった、というのが本措置命令の骨子です。

（２）あたかも表示

あたかも、審査請求人が提供する注文住宅の建築請負に係る役務（以下「本件役務」といいます。）及び他の事業者が提供する同種役務に関する以下の3項目（以下「本件3項目」といいます。）について、実際に利用したことがある者又は知見等を有する者を対象にそれぞれ調査した結果において、審査請求人らが提供する本件役務に係る順位がそれぞれ第1位であるかのように示す表示

1. 「土地情報が豊富な注文住宅会社」

2. 「高品質なのにローコストな注文住宅会社」

3. 「初めて住宅を建てる方におすすめの注文住宅会社」

（３）実際

• 審査請求人が委託した事業者による調査は、本件3項目について、回答者に対し、審査請求人が提供する本件役務及び他の事業者が提供する同種役務について実際に利用したことがある者か又は知見等を有する者かを確認することなく、審査請求人及び特定9事業者のみを任意に選択して対比し、各事業者サイトの印象を問うものであり、それぞれ客観的な調査に基づくものではなかった。

• 上記表示は、当該調査結果を正確かつ適正に引用しているものではなかった。

３　本答申に至るまでの経過

（１）時系列（※細かい部分は読み飛ばしても大丈夫です）

まず、すべての始まりである当初のNo.1調査（以下「事前No.1調査」といいます。）から、本答申に至るまでの時系列を整理してみます。
今回の事案で目を引くのは、No.1表示に対して調査が開始された後、審査請求人によって事後的なNo.1調査（以下総称して「事後No.1調査」といいます。）が実施されている点ですね。

• 2022年1月20日〜21日：No.1表示の契機となった事前調査
  調査会社A→審査請求人、「土地情報が豊富な注文住宅会社」、「高品質なのにローコストな注文住宅会社」及び「初めて住宅を建てる方におすすめの注文住宅会社」の3項目につきNo.1である旨のキャッチフレーズを使用することが可能である旨通知

• （この間：審査請求人によるNo.1表示の実施→消費者庁による調査開始）

• 2024年1月15日〜25日：事後調査
  審査請求人、調査会社Cを通じて「事後調査①〜④」を実施

• 2024年1月31日：弁明の機会付与
  消費者庁→審査請求人、弁明の機会付与の通知（行政手続法13条1項2号）

• 2024年2月8日〜9日：続・事後調査
  審査請求人、調査会社Cを通じて「事後調査⑤及び⑥」を実施

• 2024年2月13日：弁明書
  審査請求人→消費者庁、弁明書の提出

• 2024年2月20日〜21日：続々・事後調査
  審査請求人、調査会社Cを通じて「事後調査⑦」を実施

• 2024年2月29日：本件措置命令
  消費者庁→審査請求人、本件措置命令

• 2024年5月20日：本件審査請求
  審査請求人、本件審査請求

• 2024年8月23日〜25日：続々々・事後調査
  審査請求人、調査会社Cを通じて「本件審査請求後調査」を実施

• 2025年7月28日：諮問
  審査庁としての消費者庁→行政不服審査会、諮問

• 2025年11月11日：本答申
  行政不服審査会、本答申

（２）事後的に行われたNo.1調査の概要

上記のとおり、事後No.1調査は、事後調査①〜⑦と本件審査請求後調査の計8回実施されています。
それぞれ微妙に内容が異なるのですが、本答申を理解するために必要な限度でざっくりまとめると、概ね以下のような調査が行われたと考えておけば足りると思われます。

このような調査の結果、審査請求人は各質問でNo.1を獲得しました。

（※厳密には、「高品質なのにローコストな注文住宅会社」系の質問（Q2 関係）については「『ローコストかつ高品質』……の設問において、審査請求人らは各社単独で1位となっていない」し、「『高品質』と『ローコスト』を別々に問う設問において、審査請求人らは『ローコスト』では1位である一方、『高品質』では1位ではない」が（本答申13ページ）、「審査請求人らを『ローコスト』と評価した者が最も多く、低価格帯の住宅会社における比較で『高品質』と評価した者が最も多」かった（本答申9ページ）とのことでやや複雑）

４　本答申のポイント

本答申は、下記各ポイントについて以下のとおり判断し、本措置命令の違法性及び不当性を否定し、本審査請求を棄却するとの審査庁の判断は妥当であると結論づけました。

（１）ポイント①：あたかも表示の認定

まず、本答申は、本件No.1表示のあたかも表示につき以下のとおり認定しました。

この認定のポイントは以下の2点です。

1. 実際の利用者に対して満足度又は評価の調査を行った結果であること

2. 本件3項目の満足度又は評価がNo.1であったこと

特に、上記1の、「客観的事実として、No.1調査の対象となった項目を基礎づける事実」がNo.1であったことではなく、「調査を行った結果」がNo.1であったことが本件No.1表示のあたかも表示に含まれるという点は非常に重要です。
つまり、このあたかも表示に即した実際が存在するというためには、適切な調査を行ってNo.1を獲得しなければなりません。例えば、本件において、

「実施した調査は不適切だったかもしれないけど、ウチが『土地情報が豊富な注文住宅会社』であるとの評価や『高品質なのにローコストな注文住宅会社』であるとの評価を基礎付けるデータにおいてNo.1であることは事実だ！」

と主張立証しても、直接的な反論とはならないことになります。

実際、本答申は以下のとおり、「適切な調査の結果No.1になると認められない限り」本件No.1表示は優良誤認表示になると判断しています。

なお、「調査方法：インターネット調査／調査概要：2022年1月　サイトのイメージ調査」といった注記（打消し表示）については、以下のとおり、形式面（認識可能か？）と内容面（認識可能でも理解可能か？）の双方の観点から上記あたかも表示の認定を左右するものではないと一蹴されました。

（２）ポイント②：あたかも表示と実際の差異

続けて、本答申は、本件No.1表示の根拠とされた事前No.1調査は、実際の利用者に対する調査ではなかったため、その点において上記あたかも表示と差異があると指摘しました。

（３）ポイント③：上記差異と「著しく」要件

さて、ここまでで、本件No.1表示が実際よりも「優良であると示す表示」ということはできました。
もっとも、ある表示が景品表示法で禁止される優良誤認表示というためには、当該表示が実際よりも「著しく優良であると示す表示」であることが必要です。

この「著しく」要件は、あたかも表示と実際との間の差異の程度を問題とするものです。すなわち、両者の差異が社会一般に許容される誇張の限度を超える場合、より具体的には、両者の差異によって消費者が誘引される（消費者による商品等の選択に影響を及ぼす）場合には、「著しく」要件を充足することになります。

この点について、本答申は、以下のとおりの理由から本件No.1表示は、原則として、「社会一般に許容される誇張の限度を超えて商品又は役務の優良性を示すもの」、すなわち「著しく」要件を充足すると判断しました。

（※本答申は、明示的には下記判断を「著しく」要件と結びつけていませんが、「著しく」要件に関する判断であると考えて差し支えありません）

もっとも、本件では、審査請求人が事後No.1調査を行ったという特殊事情がありました。この事情は、優良誤認表示の認定との関係で、どのように評価されるのでしょうか？

まず、1つ目の考え方として、前述したポイント②の「あたかも表示と実際の差異」の段階で検討するアプローチがあり得そうです。もっとも、このアプローチは本答申における本件No.1表示に係る上記あたかも表示の認定と整合しません。
なぜならば、当該あたかも表示には、「実際の利用者に対して調査を行った結果であること」、つまり事前の調査が存在することが含まれているため、差異の有無というレベルにおいて、事後的な調査ではこの点をクリアできないからです。

そこで、本答申は、以下のとおり、「著しく」要件との関係でこの特殊事情を考慮するというアプローチを採用しました。
すなわち、「もし本件No.1表示の時点で実際の利用者に対して調査が行われていたとしても、審査請求人がNo.1となっていたといえる場合」には、「社会一般に許容される誇張の限度を超えない」（ゆえに「著しく」要件を充足せず、本件No.1表示は優良誤認表示に該当しない）という考え方を示しました。

このアプローチでは、前提として、もし本件No.1表示が行われた時点で事後No.1調査を行っていたとしても、同様の結果を得られたであろうこと（≒本件No.1表示の時点と事後No.1調査の時点とで大きな状況の変化がないこと）が必要になります。
この点については、本答申は以下のとおり肯定し、事後的な調査が適切なものであるといえるか否かにつき検討していく流れとなりました。

ア　ポイント③-1：「土地情報が豊富な注文住宅会社No.1」

前述したとおり、この項目に関する事後No.1調査の内容は、概ね以下のとおりであったと考えられます。

本答申は、この質問において審査請求人を選んだ回答が最も多かったことを認めつつも、以下のとおり、回答者をして、販売戸数が最も多く記載されている審査請求人を選択することを誘導するものであるとして、上記質問は不適切なものであったと認定しました。

そのため、以下のとおり、事後No.1調査をもって「実際に注文住宅建築請負契約を締結した経験のある者を対象に適切な調査をすれば、審査請求人らが『土地情報が豊富な注文住宅会社』No.1に選ばれる」とは認められないことから、この項目に関するNo.1表示は、「著しく」要件を満たすと結論付けられました。

イ　ポイント③-2：「高品質なのにローコストな注文住宅会社No.1」

次に、前述したとおり、この項目に関する事後No.1調査の内容は、概ね以下のとおりであったと考えられます。

先程の項目と同様、本答申は、この質問において審査請求人を選んだ回答が最も多かったことを認めつつも、以下のとおり、回答者をして、平均建物価格が最も安く記載されている審査請求人を選択することを誘導するものであるとして、上記質問は不適切なものであったと認定しました。

続けて、本答申は、「ローコストかつ高品質」との質問文自体の問題点も指摘しました。
すなわち、No.1と表示された項目と事後No.1調査の質問文との間には、以下のとおり、一般消費者又は回答者に異なる印象を与えると認定し、質問文自体が「高品質なのにローコストな注文住宅会社No.1」について適切に調査するものではないと判断しました。

• No.1と表示された項目：
  「ローコストかつ高品質」＝ ローコストであることが前提条件、ローコストの割には品質が良い

• 事後的なNo.1調査の質問文：
  「高品質なのにローコスト」＝ 高品質であることが前提条件、高品質の割にコストが安い

そのため、先程の項目と同様に、以下のとおり、事後No.1調査をもって「実際に注文住宅建築請負契約を締結した経験のある者を対象に適切な調査をすれば、審査請求人らが『高品質なのにローコストな注文住宅会社』No.1に選ばれる」とは認められないことから、この項目に関するNo.1表示は、「著しく」要件を満たすと結論付けられました。

ウ　ポイント③-3：「初めて住宅を建てる方におすすめの注文住宅会社No.1」

前述したとおり、この項目に関する事後No.1調査の内容は、概ね以下のとおりであったと考えられます。

この項目については、以下のとおり、本答申は、「初めて住宅を建てる方」の属性に関して上記具体的な【知人設定】を付したことを問題視し、当該限定のある質問文による調査は、限定のない「初めて住宅を建てる方におすすめの注文住宅会社」No.1の調査として不適切であると判断しました。

そのため、他の2項目と同様に、以下のとおり、事後No.1調査をもって「実際に注文住宅建築請負契約を締結した経験のある者を対象に適切な調査をすれば、審査請求人らが『初めて住宅を建てる方におすすめの注文住宅会社』No.1に選ばれる」とは認められないことから、この項目に関するNo.1表示は、「著しく」要件を満たすと結論付けられました。

以上から、本答申は、本措置命令は違法又は不当なものではないとの結論を示しました。

５　残された課題

本答申の判断内容は、少なくとも本措置命令との関係では、納得感のあるものではないでしょうか。
一方で、個人的には、本答申の射程、特に以下の点は一歩立ち止まって考える必要があるのではないかとも感じました。

前述のとおり、本答申は、事後No.1調査を「著しく」要件との関係で位置付けました。このような整理は、本件No.1表示のあたかも表示の認定に由来しています。すなわち、本答申は、本件No.1表示のあたかも表示を、

1. 実際の利用者に対して満足度又は評価の調査を行った結果であること

2. 本件3項目の満足度又は評価がNo.1であったこと

と認定しました。そのため、このうち上記1との関係上、事後No.1調査は「著しく」要件の問題として整理されることとなった、という論理関係にあります。

したがって、上記問いは、以下のとおり言い換えることができます。

これに関して、私見としては、No.1調査の種類によって異なるのではないかと考えています。つまり、No.1表示には、

1. 消費者調査の結果としてNo.1でした系

2. 客観的データとしてNo.1でした系

の2つの類型があり得ます。
上記1の類型は、本措置命令その他これまで消費者庁が行政処分を行ってきた類型です。これに対して、上記2の類型は、例えば、「店舗数No.1」（表示時点の当業界の店舗数を数えれば客観的に把握可能）といった表示が考えられます。

上記1の類型については、もちろん個別具体的なNo.1表示の内容にはよるものの、あたかも表示に「適正なNo.1調査を行った結果」という要素が含まれることになる、ゆえに事後的に実施されたNo.1調査は「著しく」要件との関係で位置付けられると考えられます。

他方で、上記2の類型については、これまた個別具体的なNo.1表示の内容にはよるものの、消費者調査を介さずに客観的データのみによって把握可能なケースである以上、上記1の類型と比較すると、あたかも表示に「適正なNo.1調査を行った結果」との要素は含まれにくくなるのではないでしょうか。
もしあたかも表示に当該要素が含まれない場合には、後者の類型において事後的に正確な調査が実施された場合には、「著しく」要件ではなく、その前段階、すなわちあたかも表示と実際の差異のレベルの問題として整理すべきと考えるのが自然です。

さらに、このような差異は、消費者庁による調査及び立証のあり方にも影響を与える可能性があります。
すなわち、上記1の類型の場合、不当表示認定の主戦場は「適切なNo.1調査を行っていなかったこと」、つまり事業者がどのようなNo.1調査を行っていたかという点になります。
一方で、上記2の類型の場合、不当表示認定のために、表示時点の客観的データを確認し、その内容が表示と食い違っていることを調査及び立証する必要が生じる可能性があります。そのような調査が困難である場合には、不実証広告規制（景品表示法7条2項、8条3項）の適用も視野に入ってくるでしょう。

このように、本答申は、その射程を考えていくとNo.1表示に対する調査や立証のあり方にもその余波が広がっていく、実は壮大な課題を秘めたものだった…のかもしれません。

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