「競争させれば安くなる」はずが、誰も応札しない？　自治体システム調達の三つの壁

自治体の情報システム調達では、特定のベンダーとの随意契約を見直し、一般競争入札に切り替えることがあります。競争を取り入れれば、価格や品質がよくなると期待されるからです。

ところが、一般競争入札に変えても、新しい会社どころか、既存のベンダーさえ応札しないことがあります。

受託する側から見ると、参加の機会があることと、実際に参加するかどうかは別です。応札するかどうかは、例えば次のような点を見て判断します。

• 他社が作ったシステムを引き継げるのか

• そのために、どれだけの費用がかかるのか

• 受注できたとして、その費用を回収できるのか

新しく参入する会社は、主に引き継げるか、その費用を回収できるかを見ます。既存のベンダーは、採算や体制を確保できるかを見ます。誰も応札しない状況は、この両方が重なると起こります。

私は自治体職員から起業し、官民の両方の立場から、調達の課題を感じてきました。この記事では、受託する会社が応札を判断するときに見ている「三つの壁」を整理し、その壁を取り除くために発注する側が整えておきたい条件を考えます。

自治体でシステムの調達を担当する方の視点に寄せて書いていますが、自治体向けにシステムの開発や提供を行うベンダーやスタートアップ企業の方にも、参考にしていただける内容だと思います。

参加の機会を開くだけでは、競争は成立しない

一般競争入札にすれば、参加資格を満たす会社に応札の機会が開かれます。調達の公平性や透明性を確保するうえで、大切なことです。ただ、それだけで複数の会社が応札するようになるとは限りません。

「市場原理の導入」は一見、競争が生まれ、高品質なものを低価格で手に入れられる夢のような仕組みに見えます。しかし、うまく導入しなければ、参加を見込んでいた会社からも応札されない調達を生むことになります。

もちろん、一者応札という結果だけで、手続が不公平だったとか、ベンダーロックインが起きているとまでは言えません。ただ、他社が応札しない状況が続くなら、参加できる条件が整っているかを確認する必要があると思います。

公正取引委員会の2022年の実態調査でも、既存ベンダーと再び契約した理由として、権利の問題や、既存ベンダー以外が仕様を把握できないことなどが挙げられています。発注する側の知見や体制も、課題とされています。

応札を妨げる三つの壁

既存システムの保守・改修に参入するかどうか、受託する会社は、権利（技術）、参入コスト、採算の三つの観点から判断します。

権利（技術）の壁：他社でも開発・改修・保守ができるか

特定のベンダー以外にその技術や権利を扱うことが認められていなければ、別の会社が保守・改修を引き継ぐことは難しくなります。ソフトウェア開発においては著作権の問題がよく話題にあがります。

ただ、その条件を整えても、引き継ぎが成り立つとは限りません。残りの二つの壁があるからです。

参入コストの壁：仕様を理解し、引き継げるか

既存システムを使い続けながら担い手を変えるには、引き継ぐ側が、まず現在の仕様を把握しなければなりません。資料を読み、プログラムを確認し、対応できる状態になるまでの学習コストがかかります。

このコストが大きくなるのは、例えば次のような場合です。

• 仕様書がない、記載が曖昧、改修した内容が資料に反映されていない

• 独自開発の部分が多く、ほかの案件で得た知識を使いにくい

• 入札公告の時点で初めて詳細を確認でき、応札までに理解する時間が足りない

権利の面では他社が改修できても、仕様が分からなければ、費用や作業量を見積もれません。何が起きるか分からない状態では、引き受けるリスクも大きくなります。

発注する側にも、仕様を読み解ける職員や体制が必要です。それがなければ、引き継ぎの準備を進めること自体が難しくなります。

採算の壁：費用を回収できるか

仕様を理解できたとしても、そのためにかけた費用を回収できる見通しがなければ、参入は難しくなります。

その見通しは、一件の金額だけでなく、身につけた知識や技術をどの範囲・期間の仕事で生かせるかで変わります。

• 同じ知識や技術をほかの案件でも使えるなら、一件の金額が小さくても参入しやすい

• その自治体でしか使えない仕様を一から学ぶ必要があり、その後の仕事も見込めなければ、参入は難しい

権利の条件も、回収の見込みに影響します。成果物の著作権を発注者へ移し、受託者がほかの案件で再利用することも制限する契約なら、受託者はその案件の対価だけで費用を回収することになります。

既存のベンダーも、採算を見て判断する

一社との随意契約を批判されて一般競争入札に切り替え、一者応札になることは覚悟していた。ところが、既存のベンダーまで応札せず、事業から撤退すると言われた。そんな経験はないでしょうか。

採算の問題は、新しく参入する会社だけのものではありません。既存のベンダーが応札しない理由の一つには、契約の見通しが変わることもあるのではないかと思います。

随意契約で継続して任されている間は、受注や契約金額の見通しを立てやすく、人員を確保して準備を進めやすい面があります。競争入札になれば、準備しても受注できるとは限りません。

応札するだけでも、費用とリスクがかかります。

• 見積もりや提案書の作成に大きな工数がかかり、受注できなければ持ち出しになる

• 受注に備えて技術者を確保しておくと、失注したときに、その人員をほかの仕事に回せない期間が生じる

• 予定価格が見積もりに見合わない、責任の範囲が広い、契約期間が短いといった条件では、受注しても採算が合わない

発注する側が「既存のベンダーは参加したまま、他社も加わる」と想定していても、受託する側がそう判断するとは限りません。

壁を取り除くのが、発注者の腕の見せどころ

調達したいものに対して、権利、参入コスト、採算の壁をいかに取り除いて調達できるか。そこが発注者の腕の見せどころです。

入札という仕組み自体が完全なものではなく、制度そのものを見直すべきだという意見もあると思います。それも大切な議論です。ただ、私は、与えられた要件や制度の中で、最大限よりよい状態になるように取り組むこともまた重要だと考えています。制度が変わるのを待つ間にも、調達は毎年行われるからです。

ここからは、今のソフトウェアを使い続けながら担い手を変える場合を中心に、三つの壁ごとに打ち手を考えます。製品ごと入れ替える選択肢は、そのあとにまとめます。

権利（技術）の壁には：別の会社でも作業できる条件を整える

大切なのは、権利を誰が持つかではなく、別の会社でも必要な作業を行える条件になっているかです。

ソフトウェアの著作権の話でいえば、他社でも対応できるようにする方法は、発注者が著作権を持つことだけではありません。他社による改修を認める利用許諾を確保する方法もあります。第三者の製品やソフトウェアを使っている場合は、その利用条件の確認も必要です。

私が職員として携わった札幌市の基幹系システム再構築では、佐賀市の事例を参考に、独自開発したソフトウェアの著作権を、市が出資する企業に持たせる仕組みを取りました。

市とその企業の間では、ソフトウェアの利用契約を結び、市は利用料を支払います。一方、ソフトウェアの開発や維持・改修は、その企業が市に代わって入札を行い、開発会社に発注します。競争が働くのは、この発注の段階です。著作権を開発会社に持たせないことで、維持・改修も別の会社に発注できるようにし、コストの適正化と地元企業の参入機会の拡大を図ることが狙いでした。

権利を持つのは市が出資する企業なので、市のコントロールが及び、自治体の入札に近い形で公平性や透明性を確保できるようにしました。

参入コストの壁には：仕様を見える状態にし、早く示す

打ち手は二つあります。仕様を見える状態にすることと、それを早く示すことです。

一つ目は、仕様を見える状態にすることです。札幌市の方式を経験したことで、著作権を整理するだけでは十分ではないと感じます。開発した会社以外が仕様を理解できるドキュメントや、引き継ぎの仕組みが必要です。参入する会社の学習コストをいかに軽減するかが、競争性を確保する鍵になります。

次のような状態では、引き継ぐ会社だけでなく、発注する側も仕様を把握できません。よく起こる問題と、必要な対応を並べます。

• 発注する側が要件のレベルで理解できるドキュメントがない　→　要件のレベルで理解できるドキュメントを、成果物として作成する

• 設計書は改修のたびに差分が納品され、最新の状態はソースコードを追うしかない　→　元の設計書に修正を加え、常に最新の状態を維持する

二つ目は、仕様を早く示すことです。入札公告の時点で初めて詳細が分かるのでは、応札までに理解しきれません。仕様を見える状態にしても、それを読み込む時間がなければ、参入コストは下がりません。

• 公告より前に、仕様書の案を示す

• 公告から入札までの期間を、仕様を理解できるだけ確保する

• 現行の設計書や資料を、参加を検討する会社が閲覧できる機会を設ける

こうした工夫で、参入する会社が準備する時間を確保できます。

準備が必要なのは、仕様の理解だけではありません。システム開発のように体制（人数）の確保が必要な業務では、必要な体制を事前に用意できなければ応札できない、という状況になりがちです。特に人手不足の昨今は、体制が準備できずに応札できなかったということが多くあります。

先に情報を出せば、受託する側は、必要な体制（人数）とその時期を想定して備えておくことができます。早く示すことは、仕様を読み込む時間だけでなく、体制を整える時間を確保することにもつながります。

採算の壁には：回収できる市場と、発注の単位を設計する

独自開発したソフトウェアは、その自治体でしか使えない知識や仕様が多くなります。そう考えると、開発したソフトウェアの維持管理に市場原理を機能させるには、同種の案件を継続的に調達し、参入する会社が知識や技術を再利用できる機会を広げることが、有効な方法の一つです。

ただ、これを一つの自治体で実現するのは容易ではありません。そこで、仕様の標準化や自治体間の共同利用などを進めることで、参入する会社が知識や技術を使える範囲を、一つの自治体を越えて広げられる可能性があります。

一方で、市場全体を広げることと、一件の発注を大きくまとめることは別です。大きくまとめすぎれば、今度は参加できる会社が限られます。どの単位なら参入しやすく、継続して対応してもらえるのか。その設計まで必要なのだと思います。

三つの壁の形を変える：製品ごと入れ替えられるようにする

既製品やサービスを使う場合は、他社が改修できるようにするより、別の製品・サービスへ切り替えられる状態を整える方が適していることもあります。

この方法は、三つの壁の形を変えます。他社が作ったソフトウェアを改修するわけではないので、権利の壁は小さくなります。参入する会社は自社の製品をほかの自治体でも使えるので、採算の見通しも立てやすくなります。一方で、参入コストの壁は、既存の仕様を学ぶことから、データの移行や連携の仕様を理解することへと形を変えて残ります。

まず、本当に特定の製品名を指定する必要があるのかを考えたいところです。必要な機能や性能で条件を示し、複数の製品・サービスを提案できる余地を残すことも重要です。

そのうえで必要なのは、次の三つです。

• データを取り出せること

• 移行に必要な情報があること

• ほかのシステムとの連携仕様が明確であること

形式や仕様を決めておくだけでなく、実際に移行や切り替えができるか、そのときにどれだけの費用や作業が必要になるかも確認しておく必要があります。

言うのは簡単ですが、実現するとなると相当に綿密に業務を理解したうえでの仕様定義が必要になります。これまでも自治体のアプリケーションをゲーム機のカセットのように入れ替える「カセッタブル」といったことが言われてきましたが、なかなかうまくいっていないのではと思います。

私は、自治体がデータや移行・連携の仕様の標準化を、実際に入れ替えられる水準まで進め、民間が参入できる領域では民間の製品・サービスを活用し、それだけでは埋まらない部分を公共側で補う構成がよいのではと考えています。

使い続けるか、入れ替えるかを判断する

ここまでの打ち手には、発注する側の費用もかかります。権利や利用条件を整理すること、仕様を見える状態にするためのドキュメントを作り、改修のたびに更新すること。競争による価格や品質の改善がその費用に見合わなければ、発注する側から見て、全体では割高になる可能性もあります。著作権を持つこと自体を目的にせず、こうした費用まで含めて、今のソフトウェアを使い続けながら競争を取り入れるのか、製品ごと入れ替えられるようにするのかを考える必要があります。

判断の目安としては、次のような点があると考えています。

• システムを使う想定年数：長く使うほど、ドキュメントを整える費用を回収しやすくなります

• 制度改正などによる改修の頻度：改修が多いほど、維持・改修の発注が続き、競争の効果が出やすくなります

• システムの機能の数（規模）：規模が大きいほど、引き継ぎの費用は大きくなりますが、発注の量も大きくなります

• ほかの自治体や民間企業でも使われているか、その余地があるか：使われている、あるいは使われる余地があるなら、製品・サービスとして選び、入れ替えられる状態にする方が向いています

ほかで使われている製品がなく、その自治体に固有の部分が大きいシステムでは、入れ替えるという選択肢はとりにくく、使い続けながら競争を取り入れることになります。その場合は、長く使い、改修が多く、参入する会社が引き継ぎの費用を回収できるだけの仕事量を見込めるほど、打ち手が生きます。反対に、ほかでも使われる汎用的な機能であれば、製品ごと入れ替えられるようにする方が、権利と採算の壁を小さくできます。

三つの壁が残っていないか、調達の前に確かめる

入札公告を出してから初めて「応札する会社がいない」と分かるのでは、打てる手が限られます。情報提供依頼や意見招請などを通じて、早い段階で必要な情報を示し、参加を検討する会社から意見を聞くことが大切です。

確かめたいのは、例えば次のようなことです。

権利（技術）

• 作業に必要な権利や利用条件は整理されているか

• 特定の製品名を指定していないか

• 第三者の製品の利用条件を確認できているか

参入コスト

• 要件のレベルで理解できるドキュメントと、最新の設計書がそろっているか

• 仕様のどこが分かりにくいか、引き継ぎに何が必要か

• 作業や責任の範囲に曖昧さはないか

• 仕様を理解し、体制（人数）を整えるだけの期間があるか

採算

• 予定価格、責任の範囲、契約期間は、参入の判断を難しくしていないか

• その後も受注の機会を見込めるか

• 既存のベンダーも、体制を確保して対応できる条件か

製品ごと入れ替える場合

• データの取り出し、移行、連携の仕様は明確か

• 切り替えにかかる費用や作業を見込めているか

こうしたことを確かめ、必要な修正をしてから調達へ進める必要があります。

その際は、特定の会社だけに有利な情報が渡らないよう、提供する情報や手続の公平性も確保しなければなりません。寄せられた意見をそのまま仕様にするのではなく、必要性や妥当性を判断するスキルと体制が、発注する側に求められます。

公平な参加機会を、実際の参入につなげる

公平公正は、行政の調達に欠かせません。ただ、公平性を入札手続の形式だけで判断してしまうと、応札できない理由が残ったままになることがあります。

受託する会社の採算を考えることは、事業者を優遇する話ではありません。複数の会社が参加し、必要なサービスを継続して提供できる条件を考えることです。

実際に参加できる会社が増えれば、それぞれにとってよいことがあります。

• 自治体：依頼先を選べるようになり、価格や品質を比べられます。制度改正や業務の見直しにも、特定の会社の都合に縛られずに対応しやすくなります。

• 事業者：地元の企業や新しい会社にも機会が生まれます。一つの自治体で得た知識や技術をほかの自治体でも生かせれば、事業として続けやすくなります。

• 社会：税金で調達するシステムの費用を、比較・検証しやすくなり、住民サービスを安定して続けられます。行政のシステムを支える会社と人が、地域に育つことにもつながります。

競争を取り入れるなら、競争に参加する会社があることが前提です。参加の機会を公平に開くことに加えて、実際に参加できる条件を整える。公正な調達を機能させるには、そこまで考える必要があると思います。

参考

• 公正取引委員会「官公庁における情報システム調達に関する実態調査について」（2022年2月8日）

執筆：田中寛純（株式会社CultiVision 代表）

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