国家は問題を解決したのか、それとも見えなくしたのか

副題

救済、排除、同化、都市計画から考える、国家が社会を作り変える仕組み

はじめに｜地図の上には、すでに人が暮らしている

ある場所に、昔から人が住んでいる。

家が建ち、家族が暮らし、隣人との付き合いがある。

親から子へと受け継がれた土地かもしれない。

ようやく手に入れた、一生に一度の買い物だったのかもしれない。

その土地には、地図には描かれていない歴史がある。

ところが、ある日、行政がそこに道路を通す計画を立てたとする。

道路ができれば、交通の便がよくなる。

渋滞が減るかもしれない。

救急車や消防車が通りやすくなり、災害時の避難経路としても役立つかもしれない。

地域全体の安全性や利便性が向上するのであれば、それ自体は決して悪いことではない。

しかし、道路を通す予定地には、すでに人が暮らしている。

行政にとっては、公共事業に必要な土地である。

そこに暮らす人々にとっては、生活そのものを支えている場所である。

同じ土地でありながら、見ているものが違う。

行政は、これから造る都市を見ている。

住民は、すでに存在する暮らしを生きている。

では、どちらを優先するべきなのだろうか。

もちろん、住民が反対すれば、どのような公共事業も中止しなければならないという話ではない。

道路が整備されないことによって、別の住民が不利益を受けることもある。

一方で、公共の利益があるという理由だけで、個人の生活を無制限に制限してよいわけでもない。

ここには、単純な善悪では整理できない問題がある。

私は、この都市計画という身近な問題から、国家がこれまで行ってきたさまざまな政策を考えるようになった。

戦争で家族を失った人々への生活支援。

赤線と呼ばれた売春地域の廃止。

ブラジルへの国策移民。

アイヌ民族への同化政策。

オリンピックに向けた都市整備。

そして、現在も続く都市計画や建築規制。

一見すると、これらは無関係な政策に思える。

目的も時代も異なり、救済を目指した政策もあれば、規制や統合を目的とした政策もある。

しかし、それらを並べて考えていると、一つの共通した問いが浮かび上がってくる。

国家は問題を解決してきたのだろうか。

それとも、問題の存在する場所や形を変えてきただけなのだろうか。

もちろん、すべてを後者だと言うつもりはない。

国家による政策が、人々の生活を実際に改善してきたことも事実である。

ただし、国家にとっての問題解決と、そこに暮らす人々にとっての問題解決は、必ずしも一致しない。

そして、さらに考えなければならないことがある。

国家は問題を解決するだけでなく、何を問題とするのか、その判断基準そのものを作ることがある。

今回は、その構造について考えてみたい。

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第一章｜タバコの販売権は、なぜ生活保障になったのか

かつて日本では、タバコの小売販売が、生活に困窮する人々への支援として利用されていた。

戦争によって夫を失った女性や、戦傷病者、その遺族などに対して、タバコ販売の機会を優遇する取り扱いが存在したのである。

戦後には、母子家庭の生活を支えるための制度としても位置づけられていった。

現在の「母子及び父子並びに寡婦福祉法」第26条にも、配偶者のいない女性で、現に児童を扶養している人がタバコの小売販売業許可を申請した場合、一定の条件を満たしていれば、財務大臣は許可を与えるよう努めなければならないとする規定が残っている。

ここで重要なのは、国家が生活保障を行う方法には、複数の種類があるということだ。

例えば、生活に困窮している人に現金を支給する方法がある。

公営住宅を提供する方法もある。

職業訓練を行い、就職を支援することもできる。

一方で、特定の営業機会を優遇するという方法も存在する。

タバコの小売販売に関する優遇措置は、その一例だった。

もちろん、販売許可そのものが戦争被害に対する補償金だったわけではない。

それでも、国家が生活の糧を得るための機会を制度的に確保しようとしたことには意味がある。

現金を直接渡すのではなく、収入を得られる条件を整える。

その条件を利用して生活を維持するかどうかは、本人の経済活動にも委ねられる。

ここには、国家による救済の一つの考え方が表れている。

しかし、同時に別の問題も生まれる。

誰に、その機会を与えるのか。

戦争で夫を失った女性。

空襲で両親を失った子ども。

戦争によって住居や財産を失った人。

同じ戦争の被害者であっても、それぞれが置かれた状況は違う。

そして、国家が定める制度上の分類によって、受けられる支援も異なる。

実際、1952年に制定された「戦傷病者戦没者遺族等援護法」は、軍人・軍属・準軍属などの公務上の傷病や死亡に関する援護を中心とする制度であり、すべての戦争被害者を同じ条件で補償するものではなかった。

もちろん、そこには制度上の理由がある。

軍務に従事した人への国家補償と、民間人の戦争被害に対する救済では、法律上の根拠や責任の考え方が異なるからだ。

しかし、被害を受けた人間の側から考えると、別の現実が見えてくる。

夫を失ったこと。

親を失ったこと。

生活を失ったこと。

それらの苦痛は、法律上の分類によって簡単に比較できるものではない。

それでも国家が救済を行うためには、誰を対象にするのかを決めなければならない。

ここに、制度が持つ最初の矛盾がある。

国家は人々を救済するために分類する。しかし、その分類によって、救済される人と救済されない人の境界も生まれる。

分類がなければ、制度を公平に運用することは難しい。

しかし、分類があれば、必ず境界が生まれる。

そして境界の外側にも、人々の生活は存在している。

これは、タバコの販売権に限った問題ではない。

生活保護、障害者福祉、年金、災害補償。

国家が誰かを救済しようとするとき、必ず何らかの基準が必要になる。

その基準は、救済するための道具であると同時に、救済の限界を決める道具でもあるのだ。

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第二章｜赤線が消えたとき、何が消えたのか

戦後の日本には、赤線と呼ばれる地域が存在した。

戦前の公娼制度が廃止された後、従来の遊郭などが特殊飲食店という形態へ移行し、売春が事実上黙認されていた地域である。

ただし、赤線は戦争未亡人に補償として与えられた営業権ではない。

また、国家が売春そのものを明確に合法化していたわけでもない。

公娼制度が廃止されても、売春に依存する営業形態や、そこで生計を立てる人々が直ちに消えたわけではなかったのである。

1956年、売春防止法が成立した。

そして1958年4月1日、罰則を含む規定が全面施行される。

これによって、赤線と呼ばれた地域は従来の営業形態を維持できなくなった。

興味深いのは、当時の政府が、この出来事をどのように捉えていたのかという点だ。

1958年度の厚生白書では、売春防止法の全面施行が、福祉国家・文化国家としての日本にとって、新しい出発点であると位置づけられている。

そこでは、女性の保護更生や、関係業者の転業を進めるための施策についても説明されている。

つまり、政府も営業形態を廃止するだけでは問題が終わらないことを認識していた。

売春によって生活していた女性たちには、別の生活手段が必要になる。

職業を変えるには、働く場所が必要である。

収入を得られるようになるまでの生活費も必要だろう。

新しい技能を身につけなければならない場合もある。

それまでの住居や人間関係を失うこともあるかもしれない。

もちろん、人身売買や性的搾取を防ぐことには重要な意味がある。

売春防止法の成立には、女性の尊厳や権利を求める運動も関わっていた。

だから、赤線の廃止を単なる国家の体面づくりだったと説明することはできない。

しかし、ここで別の問いが生まれる。

赤線が消えたことと、売春をめぐる社会問題が解決したことは、同じなのだろうか。

実は、この問いに関係する記述が、後の厚生白書にも残されている。

1963年度の厚生白書では、赤線・青線地域は解消したものの、一部地域では別の方法による売春が根強く存在していると説明されている。

ここには、制度による問題解決の限界が表れている。

赤線という営業地域は消えた。

しかし、売春という現象そのものが完全に消えたわけではなかった。

むしろ、従来の営業形態が維持できなくなったことで、別の形へ移行した部分もあったと考えられる。

ただし、これは売春防止法が無意味だったという話ではない。

従来の営業形態を規制することと、売春に関係する社会問題を完全になくすことは、もともと異なる課題だからだ。

ここで、問題を三つに分けて考えてみたい。

赤線という営業地域をなくすこと。

売春に伴う搾取や被害を減らすこと。

売春によって生活していた人々の生活条件を改善すること。

この三つは互いに関係している。

しかし、同じではない。

最初の一つが達成されたとしても、残りの二つが自動的に達成されるわけではない。

そして、これこそが国家による社会問題の処理を考えるうえで重要な点だと思う。

制度を廃止することと、その制度の中で生きていた人々の問題を解決することは別なのである。

国家は法律によって営業形態を消すことができる。

しかし、法律を変えただけで、人々の生活まで望ましい状態へ変化するとは限らない。

国家が何かを禁止するときには、禁止した後に何が残るのかまで考える必要があるのだろう。

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第三章｜ブラジル移民という、問題を国外へ移す政策

国家が社会問題を処理する方法は、法律による禁止だけではない。

人々が生活する場所そのものを変える方法もある。

その一例が、ブラジルへの国策移民である。

日本からブラジルへの集団移民は1908年に始まった。

その後、日本政府は国内の人口増加や失業、農村問題などへの対策として海外移住を奨励していく。

1922年には内務省が人口問題や失業問題への対策として移民奨励策を打ち出し、1924年には政府による渡航費の補助が本格化した。

国立国会図書館の資料にも、国内の社会問題への対策として海外移住が推進されていたことが記録されている。

ここで重要なのは、移民政策を単純に国民の追放と考えることはできないという点だ。

移住を希望した人々もいた。

新天地で生活を築き、成功した人々もいた。

一方で、移住先の環境や労働条件が期待と異なり、厳しい生活を余儀なくされた人々もいた。

移民を受け入れたブラジル側にも、労働力を必要とする事情があった。

つまり、国家の政策だけで人々の移住が成立したわけではない。

移住する個人の意思。

移住先の経済事情。

国内の雇用状況。

国家による奨励策。

それらが重なり合うことで、人口の移動が起きたのである。

しかし、日本政府が国内の人口問題や失業問題を緩和する手段として、海外移住を奨励していたことは重要だ。

例えば、ある地域に100人の失業者がいたとする。

行政が新しい産業を育成し、50人が就職できるようになった。

これは雇用問題が改善したと言えるだろう。

では、失業者50人が別の国へ移住した場合はどうだろうか。

元の地域では、失業者が50人に減る。

しかし、その地域で新しい仕事が50人分生まれたわけではない。

失業していた人々が、別の場所で生活するようになったのである。

もちろん、移住先で安定した仕事を得られたのであれば、本人にとっても問題が改善したことになる。

だから、問題を別の場所へ移すことが、必ず悪いわけではない。

ただし、ここでは二つの異なる評価が必要になる。

国内の失業問題がどれほど緩和されたのか。

そして、移住した人々の生活がどれほど改善されたのか。

この二つは、必ずしも一致しない。

国家は人口を移動させることで、国内の社会問題を緩和できる場合がある。

しかし、その政策によって移住した人々が幸福になったかどうかは、別の問題である。

ここに、国家による問題処理のもう一つの性質が見えてくる。

国家は問題を解決するだけでなく、問題を抱える人々が存在する場所を変えることによって、問題の見え方を変えることがある。

そして、これは現在の都市政策にもつながる問題なのである。

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第四章｜アイヌ語が学校から消えたとき

国家は人々の生活する場所を変えるだけではない。

人々が生きるための条件そのものを変えることもある。

明治以降、日本政府はアイヌ民族に対して同化政策を進めた。

その過程では、従来の生活習慣への規制、土地利用や狩猟・漁労への制約、日本語を中心とした教育などが行われた。

学校ではアイヌ語が教えられず、行政や商店でも日本語が必要になった。

ただし、アイヌ語を話すこと自体が、法律によって全面的に禁止されていたわけではない。

国立アイヌ民族博物館も、この違いを明確に説明している。

ここには、国家による社会改変の重要な仕組みがある。

ある行為を直接禁止することと、その行為を続けることが難しい社会環境を作ることは、同じではない。

例えば、国家がアイヌ語の使用を法律で禁止したとする。

これは、言語を使う自由に対する直接的な制限である。

しかし、法律で禁止しなくても、別の方法がある。

学校で教えない。

行政で使用しない。

仕事をするうえで必要とされない。

そうした状況が長く続けば、人々は社会生活に必要な言語を優先するようになる。

そして、親が子どもの将来を考えた結果、家庭でも多数派の言語を使うようになるかもしれない。

この場合、親は子どものために合理的な判断をしたつもりでいる。

仕事に困らないように。

学校で苦労しないように。

社会の中で不利益を受けないように。

しかし、同じ判断が何世代にもわたって繰り返されれば、従来の言語を継承する機会は減少していく。

ここには、一つの矛盾がある。

個人にとって合理的な選択が、集団全体では文化の衰退につながることがある。

しかも、その文化を失わせようとする明確な意思が、すべての家庭に存在していたとは限らない。

親は子どもの将来を守ろうとした。

子どもは社会に適応しようとした。

学校は定められた教育を行った。

行政は共通の言語によって業務を進めた。

個々の行為には、それぞれの理由が存在している。

しかし、それらが重なり合うことで、民族固有の言語を継承する条件が弱まっていった。

これは以前、別の記事で考えた「罪は人数で薄まるが、消えるわけではない」という問題にも通じる。

ただし、ここで個々の家庭に文化衰退の責任を負わせることは適切ではない。

そもそも、選択肢を狭める社会環境が存在していたからだ。

親が自分の言語を子どもに教えないという選択をしたとしても、その選択がどのような社会的条件の下で行われたのかを考える必要がある。

国家の政策。

学校教育。

雇用環境。

社会的な差別。

そして、家族自身の判断。

それらを区別しなければ、何が起きたのかを正確に理解することはできない。

もちろん、日本語を学ぶこと自体が問題なのではない。

日本語を習得することで、仕事や教育の機会が広がることもある。

また、教育によって得られた知識を利用して、国家の政策に異議を唱えることもできる。

教育は同化の手段にもなり得るが、同化に抵抗するための手段にもなり得るのである。

問題は、新しい言語を獲得することと、従来の言語を失うことが、事実上結びついてしまった点にある。

新しい選択肢を与えることと、従来の選択肢を失わせることは違う。

そして、さらに重要なのは、従来の選択肢が制度上は禁止されていなくても、現実には選べなくなる場合があるということだ。

国家が人々の自由を制限する方法は、直接的な禁止だけではない。

何が社会に適応した生き方なのか。

どのような知識が必要なのか。

どの言語が役に立つのか。

その判断基準を変えることによって、人々の選択そのものが変化する場合がある。

これは、教育が持つ力である。

そして同時に、教育が持つ危険性でもある。

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第五章｜オリンピックの前に、街はなぜ美しくなるのか

国家が社会を作り変える機会として、オリンピックも挙げられる。

1964年の東京オリンピックに向けて、日本では道路、交通機関、上下水道などの都市基盤の整備が進められた。

そうした整備には、現在の都市生活にもつながる重要な意義があった。

しかし、オリンピックに伴う都市整備には、もう一つの側面がある。

街を美しくするということだ。

そして、街を美しくするという言葉には、異なる意味が含まれている。

例えば、ごみを収集する。

道路を清掃する。

老朽化した設備を更新する。

危険な建物を改修する。

こうした取り組みは、生活環境そのものを改善する。

しかし、街を美しくするという目的のために、そこに暮らしていた人々を別の場所へ移動させる場合もある。

この二つは、同じ都市整備として扱われることがある。

だが、その意味は異なる。

2024年のパリオリンピックでは、ホームレス状態にある人々や移民などが暮らす非公式な居住場所からの立ち退きが問題となった。

支援団体の連合体「Le Revers de la médaille」は、2023年4月26日から2024年9月30日までの間に、パリ首都圏で260件の立ち退きが確認され、少なくとも1万9526人が対象になったと報告している。

一方、フランス当局は、貧困を隠すためにオリンピックを利用したという見方を否定し、移転先の宿泊施設などの提供について説明していた。

また、報告された立ち退きのすべてが、オリンピックだけを原因として実施されたと断定できるわけではない。

ここで考えたいのは、個々の立ち退きがすべて不当だったかどうかという問題ではない。

むしろ、都市の状態を何によって評価するのかという問題だ。

例えば、ある都市に100人のホームレス状態にある人々が暮らしていたとする。

行政が住居を提供し、80人が安定した生活を取り戻した。

これは、生活上の問題が改善したと評価できるだろう。

では、100人全員を別の都市へ移動させた場合はどうだろうか。

その都市からホームレスの姿は消える。

しかし、移動した人々が別の都市でも住居を確保できず、困窮した生活を続けているのであれば、社会全体の問題は解決していない。

都市の景観は変わった。

しかし、人々の生活が改善されたとは限らない。

ここで重要になるのは、何を政策の成果として測定するのかという問題である。

ある都市にホームレス状態の人々が何人いるか。

それとも、社会全体で安定した住居を持たない人々が何人いるか。

この二つは似ているようで、異なる。

特定の場所だけを観測すれば、問題が改善したように見える場合がある。

しかし、観測する範囲を広げれば、問題が別の場所へ移動しただけだと分かる場合もある。

問題が解決したのではなく、問題を観測する場所が変わっただけかもしれない。

これは国家に限った話ではない。

企業でも、学校でも、地域社会でも起こり得る。

例えば、ある学校でいじめの問題が起きたとする。

被害を受けていた生徒が転校した。

その結果、学校ではいじめが確認されなくなった。

しかし、それによって問題が解決したと言えるのだろうか。

学校から被害者がいなくなったことと、いじめを生み出した環境が改善されたことは違う。

もちろん、転校することで本人が安全な環境を得られる場合もある。

だから、移動すること自体を否定する必要はない。

問題は、その移動によって何が改善され、何が残されたのかという点である。

国家と学校では規模も権限も異なる。

しかし、ここには共通した構造がある。

ある共同体にとっての問題解決が、問題を抱えていた人間の移動によって成立する場合がある。

そのとき、共同体から問題が消えたとしても、当事者の問題まで消えたとは限らないのである。

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第六章｜セットバックという、時間を利用した都市改造

ここまでの話では、人々を移動させたり、制度を廃止したり、文化を継承する条件を変えたりする政策について考えてきた。

しかし、都市計画には、さらに別の方法が存在する。

それは、時間を利用することである。

例えば、昔から幅の狭い道路に面して家が建っている地域があるとする。

道路の幅は3メートルほどしかない。

自動車がすれ違うことも難しく、大型の消防車が通行できない場合もある。

そこで行政は、道路の幅を確保したいと考える。

しかし、すでに建っている家をすべて取り壊して、一斉に道路を広げることは簡単ではない。

土地の所有者がいる。

家族が暮らしている。

補償や移転先の問題もある。

何より、道路を広げるためには多額の費用が必要になる。

そこで、既存の建物を直ちに取り壊すのではなく、建て替えなどの機会を利用して、建物の位置を後退させる仕組みが存在する。

いわゆるセットバックである。

建築基準法第42条第2項に基づく道路では、一定の条件を満たす幅4メートル未満の道が、法律上の道路として扱われる。

その場合、原則として基準となる道路中心線から両側2メートルの範囲が道路とみなされ、その範囲内に新たな建物や門、塀などを設けることはできない。

ただし、道路の反対側が崖地などの場合には、異なる取り扱いもある。

ここには、興味深い仕組みがある。

現在の家を、直ちに取り壊す必要はない。

しかし、建て替えるときには、新しい建築基準に従わなければならない。

そして、周囲の建物も少しずつ建て替わっていけば、長い時間をかけて建物の位置が変化していく。

もちろん、セットバックした部分が直ちに道路として整備されるとは限らない。

土地の所有権や管理の問題も残る。

しかし、将来の道路空間を確保するための仕組みとして機能する。

ここには、強制的な立ち退きとは異なる合理性がある。

人々の生活を一斉に変える必要がない。

建物の更新時期に合わせて、少しずつ街並みを変えられる。

一方で、土地の所有者は従来どおりに土地を利用できなくなる。

この仕組みを別の角度から考えてみたい。

行政は、今すぐ建物を取り壊すよう求めているわけではない。

しかし、将来その建物が建て替えられるときには、従来の状態を再現できないようにしている。

つまり、現在の状態を一定程度認めながら、将来の状態を制限しているのである。

これは、単なる土地利用の制限ではない。

時間をかけて、社会を新しい基準へ適応させる仕組みでもある。

そして、都市計画道路にも似たような問題がある。

道路の計画が決定されると、その区域内では建物の建築に制限が生じる場合がある。

ただし、道路予定地になっただけで、必ず再建築不可になるわけではない。

都市計画法第53条では、一定の建築行為について許可を必要とする仕組みが設けられており、条件を満たす建築が認められる場合もある。

しかし、計画された道路が何十年も完成しないことがある。

道路は存在していない。

それでも、建築制限は存在している。

ここに、一つの時間的な矛盾が生まれる。

まだ存在していない道路が、すでに存在している人々の生活に影響を与えているのである。

しかも、将来その道路が本当に必要になるかどうかは、計画を立てた時点では確定していない。

人口が増えると考えられていた地域で、人口減少が進むかもしれない。

自動車交通が増えると考えられていた地域で、公共交通機関が発達するかもしれない。

新しい道路が必要だと考えられていた地域で、都市そのもののあり方が変わるかもしれない。

それでも計画が存続する限り、現在の土地利用に制約が残る場合がある。

行政は未来の都市を計画する。

しかし、未来は確定していない。

そして、住民は現在の都市に生きている。

都市計画とは、この二つの時間を調整する仕組みでもあるのだろう。

ただし、ここで忘れてはならないことがある。

セットバックによって道路の安全性が向上すれば、そこに住んでいる人々自身が利益を受ける場合もある。

現在の住民と未来の住民は、必ずしも対立する存在ではない。

同じ人間が、現在の土地所有者であると同時に、将来の道路利用者でもあるからだ。

つまり、都市計画とは、国家と個人の利益が単純に対立する問題ではない。

一人の人間の中にも、現在の利益と未来の利益が同時に存在しているのである。

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第七章｜国家は、何を問題とするのか

ここまで、国家が社会問題を処理するために用いてきた、さまざまな方法を考えてきた。

救済する。

禁止する。

移動させる。

同化させる。

時間をかけて社会を変える。

これらは、それぞれ異なる目的を持つ政策である。

しかし、ここで問いを反転させてみたい。

国家は問題を解決する。

では、そもそも何を問題とするのだろうか。

例えば、幅3メートルの道路があるとする。

大型の消防車が通れないのであれば、防災上の問題が存在するかもしれない。

しかし、自動車の通行が少なく、歩行者が安心して歩ける道路として利用されているなら、その狭さには別の価値もある。

道路が狭いという事実は同じである。

しかし、それをどう評価するかは、何を重視するかによって変わる。

ある人にとっては、危険な道路である。

別の人にとっては、静かで暮らしやすい道路である。

そして、行政が道路拡幅を必要だと判断したとき、その道路は改善の対象になる。

ここには、単なる事実認識とは異なる判断が存在している。

問題とは、事実そのものではなく、ある事実と、望ましい状態との間に見いだされる隔たりでもある。

もちろん、すべての問題が主観的な評価によって生まれるわけではない。

建物の倒壊危険性や感染症の拡大など、客観的に把握できる危険も存在する。

しかし、その危険をどこまで許容し、どのような方法で対処するのかという段階では、価値判断が必要になる。

例えば、交通事故を減らすために道路を拡幅する。

その政策には合理性がある。

しかし、道路を広げる以外にも、速度制限を設けたり、通行方法を変更したりする方法があるかもしれない。

問題の定義が同じでも、解決方法は一つとは限らない。

さらに、問題の定義そのものが変われば、政策の方向も変わる。

道路が狭いことを問題とするのか。

自動車の通行量が多いことを問題とするのか。

歩行者と自動車が同じ空間を利用していることを問題とするのか。

何を問題とするかによって、必要とされる政策は異なるのである。

ここで、アイヌ民族への同化政策を思い出してみたい。

国家が共通の言語を持つことを重視すれば、異なる言語の存在は行政や教育を統一するうえでの課題として扱われるかもしれない。

しかし、文化の多様性を守ることを重視すれば、少数民族の言語が継承されなくなることこそ、解決すべき問題になる。

同じ社会を見ていても、何を守ろうとするかによって、問題の所在が変わる。

ここに、国家が持つもう一つの力がある。

国家は、問題を解決するだけではない。

何を問題として扱うのか、その公共的な判断基準を形成する力も持っている。

ただし、国家が一方的に社会の価値観を決めているわけではない。

国民の意見。

社会運動。

専門家による研究。

企業活動。

地域社会の慣習。

そして、個人が抱える不満や要求。

そうしたものが国家の政策に影響を与えることもある。

国家は社会を作り変える。

しかし、国家自身もまた、社会によって作り変えられている。

だからこそ、国家が定めた問題の定義は、常に再検討される必要がある。

ある時代に合理的だと考えられた政策が、別の時代には不合理になることもあるからだ。

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第八章｜誰が決めたのか分からないまま、社会は変わる

ここで、もう一つ考えておきたいことがある。

国家が社会を作り変えるというと、国家そのものが一つの意思を持って行動しているように思える。

しかし、国家とは何だろうか。

法律を作るのは人間である。

政策を立案するのも人間である。

行政の仕事を行うのも人間である。

そして、その政治的な意思決定に関わるのも人間である。

一方で、国家は個人とは異なる。

国家には法律上の権限があり、組織として意思決定を行う仕組みがある。

したがって、国家が行ったことを、すべて誰の意思でもない出来事として扱うことはできない。

しかし、法律上の決定主体が存在することと、その決定によって生じた結果の責任が、すべて明らかになることも同じではない。

例えば、ある都市で道路建設が決定されたとする。

その道路を必要だと考えた住民がいた。

計画を立案した行政職員がいた。

計画を審議した人々がいた。

決定を承認した責任者がいた。

道路建設を支持した政治家もいたかもしれない。

そして、その政治家を選んだ有権者もいる。

一方で、道路建設に反対した人々もいた。

特に関心を持たなかった人々もいた。

計画の存在すら知らなかった人々もいたかもしれない。

こうした人々の関与が重なり合うことで、一つの公共事業が実現する。

しかし、全員が同じ目的を持っていたわけではない。

全員が同じ結果を予測していたわけでもない。

それでも、社会は一つの方向へ変化していく。

以前、私は別の記事で、このような構造を「国民総コックリさん／株主総コックリさん」として考えた。

全員が指を置いている。

しかし、誰も自分が動かしたとは思っていない。

一人ひとりの力は小さい。

しかし、その小さな力が重なり合うことで、全体として一つの動きが生まれる。

もちろん、これは国家の意思決定をそのまま説明する比喩ではない。

国家には正式な決定手続きがあり、責任を負う立場の人間も存在する。

しかし、政策を支える社会的な力まで含めて考えれば、一人の意思では説明できない部分がある。

そして、もう一つの問題が生まれる。

利益は多数に分散するが、不利益は少数に集中することがある。

例えば、新しい道路によって1万人が便利になる。

その一方で、道路予定地に住む20世帯が移転を余儀なくされる。

1万人が受ける利益は、一人ひとりにとっては小さなものかもしれない。

通勤時間が少し短くなる。

渋滞が少し減る。

物流が少し円滑になる。

しかし、20世帯が受ける不利益は、生活の大きな変更になるかもしれない。

住居を失う。

引っ越しをする。

近隣住民との関係が変わる。

子どもが転校することになるかもしれない。

ここには、負担の非対称性がある。

道路によって利益を得る1万人は、自分が誰の負担によって利益を得ているのかを知らないかもしれない。

一方で、移転する20世帯は、その負担を具体的に経験する。

しかし、だからといって1万人全員が加害者になるわけではない。

道路を利用することが、直ちに不正な行為になるわけでもない。

重要なのは、原因と責任を区別することだ。

ある結果に関係していたこと。

その結果を予測できたこと。

結果を防ぐ権限があったこと。

結果から利益を得たこと。

これらは、すべて同じではない。

そして、責任を人数で均等に割り振ることもできない。

しかし、誰か一人に全責任を負わせることができないからといって、誰も責任を負わなくてよいということにもならない。

ここに、集団による意思決定の難しさがある。

以前書いた『罪は人数で薄まるが、消えるわけではない』では、集団の中で責任が見えにくくなる現象を考えた。

今回の国家の問題でも、似た構造が存在している。

ただし、集団に関与していることと、罪を負うことは同じではない。

だからこそ、国家や組織には、誰が何を決定し、誰がどのような責任を負うのかを明らかにする制度が必要になる。

制度は責任を曖昧にすることがある。しかし、制度によって初めて責任を明確にできる場合もある。

これは、制度が持つもう一つの二重性なのだと思う。

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第九章｜民主的な手続きは、個人の犠牲を正当化するのか

ここまで国家による社会の改変について考えてきたが、現代の都市計画には、重要な特徴がある。

少なくとも日本では、行政が無制限に都市を作り変えられるわけではない。

都市計画は法律に基づいて進められる。

計画案の縦覧や意見書の提出など、住民が意見を述べる仕組みも設けられている。

都市計画法第17条では、原則として計画案を2週間公衆の縦覧に供し、関係する住民や利害関係人が意見書を提出できることが定められている。

また、公共事業のために土地を収用する場合には、法定の手続きや補償の仕組みが存在する。

これは、国家が個人の権利を無制限に制限することを防ぐための制度でもある。

しかし、ここには別の問題がある。

民主的な手続きによって決定された政策は、それだけで公正だと言えるのだろうか。

例えば、ある道路建設について住民投票を行ったとする。

1万人が賛成した。

20世帯が反対した。

多数決によって道路建設が決まった。

では、これで問題は解決したのだろうか。

もちろん、多数決には意味がある。

全員の意見が一致するまで決定できないのであれば、社会全体に必要な事業であっても実施できなくなる可能性がある。

しかし、多数決で決まったという理由だけで、20世帯の不利益が消えるわけではない。

ここには、民主主義の必要性と限界が同時に現れている。

民主主義は、全員が納得する結論を必ず生み出す制度ではない。

意見が一致しない人々の間で、それでも社会的な意思決定を行うための仕組みでもある。

そして、民主主義は単なる多数決でもない。

少数者の権利を保障し、国家権力を制限し、決定に異議を申し立てる機会を確保することも重要である。

だからこそ、手続きが民主的であれば、その結果が無条件に正当化されるわけではない。

反対に、少数者が不利益を受けるという理由だけで、すべての公共事業を不当だと判断することもできない。

では、何を基準に考えればよいのだろうか。

私は、少なくとも政策の必要性だけでなく、負担の分配についても考える必要があると思う。

その道路は本当に必要なのか。

別の場所に造ることはできないのか。

道路を造らずに問題を改善する方法はないのか。

移転を余儀なくされる人々には、どのような補償や支援が必要なのか。

そして、その政策によって利益を得る人々は、どこまで負担を分かち合うべきなのか。

ここで重要なのは、公共の利益と個人の利益を完全に対立させないことだろう。

なぜなら、公共の利益というものも、最終的には個人の生活によって成立しているからだ。

道路が便利になるのは、人々がその道路を利用するからである。

災害対策が必要なのは、人々の生命や財産を守るためである。

社会全体の利益とは、個人の利益から完全に切り離されたものではない。

しかし、だからといって多数の小さな利益を合計すれば、少数者の大きな不利益を無条件に正当化できるわけでもない。

ここには、以前の『傾いた天秤——法と罪、裁きの構造』にも通じる問題がある。

法は公平な判断を目指す。

しかし、同じ基準を適用することと、その基準そのものが公平であることは違う。

手続きが正当であることと、結果が公正であることは、同じではない。

そして、さらに言えば、結果が公正であったとしても、すべての人間が納得するとは限らない。

制度的な正当性。

利益と負担の公平性。

当事者の納得。

これらは、互いに関係している。

しかし、必ずしも一致しないのである。

⸻

第十章｜まだ存在しない人々のために、現在の人々を制限する

都市計画について考えていくと、もう一つの問題に行き着く。

それは、現在と未来の関係である。

国家は現在の国民だけでなく、未来の国民についても考えなければならない。

道路を整備する。

堤防を造る。

上下水道を更新する。

建築基準を改める。

こうした政策の恩恵を受けるのは、現在の人々だけではない。

これから生まれてくる世代も含まれる。

では、その未来の世代の利益は、誰が決めるのだろうか。

未来の世代は、現在の選挙に参加できない。

意見書を提出することもできない。

まだ存在していないのだから、当然である。

それでも国家は、未来の人々の安全や利便性を考慮して政策を決定する。

その結果、現在の人々の財産権や生活に制約が加わることがある。

ここには、一つの矛盾がある。

国家は、まだ存在していない人々の利益のために、すでに存在している人々の生活を制限することがある。

しかし、未来の世代の利益を無制限に優先すればよいわけではない。

それでは、現在の人々にどこまでも犠牲を求められることになってしまう。

反対に、現在の人々の権利だけを優先すれば、将来に必要な社会基盤を整備できなくなる可能性がある。

ここには、現在と未来の利益をどのように調整するかという問題が存在している。

そして、さらに難しいことがある。

未来は確定していない。

50年前に必要だと考えられた道路が、現在でも必要とは限らない。

人口が増加すると予測された地域で、人口減少が進むかもしれない。

新しい都市を造る予定だった場所が、数十年後には別の用途を求められるかもしれない。

つまり、未来のために現在を制限する政策は、未来についての予測を前提としている。

しかし、その予測は間違うことがある。

だからこそ、国家の計画が存在するという事実だけで、その計画が永久に正しいことにはならない。

計画は見直される必要がある。

社会の変化に応じて、必要性も再検討されなければならない。

ただし、ここにはもう一つの問題がある。

計画を見直すことにも、負担が生じる場合があるということだ。

例えば、ある道路計画を前提として、長年にわたって建築制限が続いていたとする。

その後、道路が不要になったとして、計画が廃止された。

これは、現在の土地利用という観点では改善かもしれない。

しかし、それまでの何十年間かに生じた制約が、なかったことになるわけではない。

建て替えを断念した人がいたかもしれない。

土地を売却した人がいたかもしれない。

将来の道路建設を前提として、別の場所へ移住した人もいたかもしれない。

計画が廃止されたからといって、それまでの時間を取り戻せるわけではない。

ここに、国家による社会改変のもう一つの限界が存在する。

国家は法律や計画を変更できる。しかし、その法律や計画の下で人々が生きた時間まで、変更できるわけではない。

そして、これは都市計画に限った問題ではない。

過去の同化政策が見直されたとしても、言語が継承されなかった時間は戻らない。

過去の制度が廃止されたとしても、その制度の下で失われた生活が完全に回復するとは限らない。

後の時代になって国家が間違いを認めたとしても、すでに亡くなった人々の人生をやり直すことはできない。

だからこそ、国家による政策には、結果の評価だけでなく、時間の問題も存在している。

国家は未来を考えなければならない。

しかし、未来のために現在を無制限に犠牲にしてよいわけではない。

そして、現在を守るために未来の可能性をすべて放棄することもできない。

この二つの間で、国家は常に判断を求められている。

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第十一章｜問題を解決する国家もまた、問題を生み出す

ここまで考えてくると、国家が社会問題を解決するという行為には、少なくとも二つの側面があることが分かる。

一つは、すでに存在している問題に対処することである。

貧困を減らす。

交通事故を防ぐ。

災害に備える。

人々の生活を保障する。

そして、もう一つは、望ましい社会を実現するために、現在の社会を作り変えることである。

教育制度を整える。

建築基準を定める。

都市を再開発する。

営業形態を規制する。

社会の共通基準を作る。

これらは、単純に分けられるものではない。

問題を解決するために社会を作り変えることもあれば、社会を作り変えた結果、新しい問題が生まれることもある。

例えば、道路を広げることで交通事故の危険を減らせるかもしれない。

しかし、その過程で住居を失う人がいるかもしれない。

学校教育を統一することで、全国で一定の教育機会を確保できるかもしれない。

しかし、その過程で地域固有の言語や文化が継承されにくくなる場合もある。

特定の営業形態を禁止することで、人々を搾取から守れるかもしれない。

しかし、それまでの営業に依存していた人々には、新しい生活手段が必要になる。

ここには、政策の成功と失敗が同時に存在する場合がある。

もちろん、すべての政策が必ず新しい問題を生み出すわけではない。

しかし、ある問題を解決するための政策が、別の問題を生み出す可能性は常に考えておく必要がある。

私は、ここに国家による社会改変の根本的な難しさがあると思う。

国家は、あらゆる個人の事情を完全に把握することはできない。

だから、法律や制度によって社会を扱う。

制度には基準が必要である。

その基準によって、社会を一定の秩序の下で運営することができる。

しかし、その基準では捉えきれない個人の事情も存在している。

以前、私は『暴力は罪になる。でも、沈黙は裁かれない』という記事を書いた。

そこで考えたのは、制度が扱える苦痛と、制度が十分に扱えない苦痛の違いだった。

目に見える傷。

証明できる損害。

法律上の責任。

そうしたものは、一定の基準に基づいて判断できる。

しかし、人間の苦痛は、必ずしも制度が扱いやすい形で存在しているわけではない。

都市計画も同じなのかもしれない。

土地には面積がある。

価格がある。

所有者がいる。

登記も存在する。

だから、法律によって扱うことができる。

しかし、その土地で過ごしてきた時間や、そこに築かれた人間関係は、簡単に数値化できない。

もちろん、数値化できないからといって、制度がすべてを無視しているわけではない。

補償制度や移転支援などによって、生活上の不利益を軽減しようとする仕組みも存在する。

それでも、人間の経験のすべてを制度へ変換することは難しい。

ここに、国家と個人の間にある根本的な隔たりが存在している。

制度は現実を扱うために、現実を分類し、整理する。

しかし、分類された現実が、人間にとっての現実のすべてではない。

そして、国家が社会を作り変えるとき、その分類に収まらないものが残されることがある。

では、それは国家が悪いということなのだろうか。

必ずしもそうではない。

制度が存在しなければ、今度は個人の権利を保障することが難しくなる。

誰がどのような権利を持つのか。

誰がどのような責任を負うのか。

何を基準に救済するのか。

それらを明確にすることも、制度の重要な役割だからだ。

つまり、制度には二つの作用がある。

人々を守ること。

そして、制度の基準によって人々の行動や生活を制限すること。

そのどちらか一方だけを取り出して、制度の善悪を決めることはできない。

国家は問題を解決する主体であると同時に、新しい問題を生み出す主体にもなり得る。

だからこそ、国家の政策を評価するときには、何が改善されたのかだけでなく、何が残され、何が新たに生じたのかまで考える必要がある。

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終章｜国家が消したものは、どこへ行ったのか

国家は、ときどき社会を大きく作り変える。

法律を変更する。

産業を保護する。

人々の移住を奨励する。

教育制度を変える。

都市を再開発する。

道路を広げる。

そうした政策によって、社会は少しずつ姿を変えていく。

それは、必ずしも悪いことではない。

国家が何もしなければ、解決できない問題もある。

衛生環境が改善されなければ、人々は病気になる。

道路が整備されなければ、救急車が通れない地域も残る。

社会保障制度がなければ、生活に困窮した人々が十分に救済されないこともある。

だから、国家による社会への介入そのものを否定することはできない。

しかし、国家が社会を改善したと説明するとき、私たちは一つの問いを忘れてはならないと思う。

その改善によって、誰の生活が、どのように変わったのか。

タバコの小売販売を優遇することによって、生活の糧を得る機会を与えられた人々がいた。

一方で、制度の対象にならなかった人々もいた。

赤線の廃止によって、従来の営業形態を規制することができた。

しかし、その営業に依存していた人々には、新しい生活手段が必要になった。

ブラジルへの移住によって、新しい人生を切り開いた人々がいた。

一方で、それは国内の人口問題や失業問題を緩和するための政策でもあった。

アイヌ民族への同化政策では、日本語中心の社会制度が広がる一方で、アイヌ語や固有の文化を継承する条件が損なわれた。

オリンピックでは、都市の景観や社会基盤が整備される。

しかし、その過程で従来の住まいから移動を余儀なくされる人々もいる。

都市計画では、将来の社会のために現在の土地利用を制限する。

そして、まだ完成していない道路のために、すでに存在している生活が影響を受ける。

これらの政策を、一つの善悪で評価することはできない。

それぞれの制度には、それぞれの目的と歴史がある。

そして、その政策によって実際に利益を得た人々もいれば、不利益を受けた人々もいる。

だからこそ、何かが消えたという結果だけで、国家の進歩を判断することはできない。

古い制度が消えた。

不衛生な街並みが消えた。

狭い道路が消えた。

貧困が目立たなくなった。

それらは、社会が改善した証拠かもしれない。

しかし、別の可能性も存在している。

問題そのものがなくなったのかもしれない。

別の場所へ移っただけかもしれない。

別の形で残っているのかもしれない。

あるいは、社会全体としては改善していても、一部の人々が新しい問題を抱えるようになったのかもしれない。

だから、国家による政策を考えるときには、問題が消えたかどうかだけではなく、その後に何が残ったのかまで考えなければならない。

そして、もう一つ重要なことがある。

国家とは、私たち自身と完全に切り離された存在ではないということだ。

国家の制度を作るのも人間である。

その制度を利用するのも人間である。

制度に従うのも、制度に異議を唱えるのも人間である。

私たちは国家によって作り変えられる社会の中で暮らしている。

しかし同時に、その社会を作り変える過程にも、さまざまな形で関わっている。

だからこそ、国家が間違っていたときに、国家だけを悪者にすれば問題が解決するとは限らない。

一方で、国家も人間の集まりなのだから仕方がないと考えてしまえば、制度的な責任が曖昧になってしまう。

国家の責任と個人の責任は同じではない。

しかし、完全に無関係でもない。

この複雑な関係を考えることこそ、社会を理解するために必要なのだろう。

私は、国家が社会を変えること自体を否定したいわけではない。

むしろ、社会が変わり続ける以上、国家もまた変化を促し、その変化に対応していかなければならない。

ただし、国家が描く未来は、必ずしも実現するとは限らない。

そして、その未来のために変更された現在を、人々が生き直すことはできない。

だから、政策によって失われるものについても、慎重に考える必要がある。

最後に、最初の都市計画の話へ戻ろう。

行政が新しい道路を造ろうとしている。

地図の上に、一本の線を引く。

そこには将来の道路が描かれる。

交通の流れが変わる。

街の形が変わる。

新しい都市の姿が見えてくる。

しかし、現実の世界では、その線の上にも人が暮らしている。

昨日まで生活していた家がある。

家族との思い出がある。

近隣住民との関係がある。

そして、これからもそこで暮らしていくつもりだった人々の人生がある。

地図の上では、一本の線を引くだけで道路ができる。

しかし、現実の世界では、その線の上にも生活が存在している。

国家にとっては、将来の道路予定地かもしれない。

そこに住む人にとっては、現在の我が家なのである。

もちろん、道路を造らないことによって、別の人々の生活が制限される場合もある。

だから、道路を造ることが間違っているとも、造らないことが正しいとも、簡単には言えない。

それでも、忘れてはならないことがある。

国家が描く未来の地図は、現在を生きる人々の生活の上に描かれているということだ。

そして、その地図に描かれていない人々の生活も、存在していないわけではない。

国家は、地図を描き直すことができる。

法律を変えることもできる。

制度を廃止することもできる。

しかし、その変更によって人々が失った時間や、積み重ねてきた経験まで、簡単に取り戻すことはできない。

国家は問題を解決したのか。

それとも、問題を見えなくしただけなのか。

私は、この問いに一つの答えを与えるつもりはない。

なぜなら、問題が解決したのかどうかは、何を問題とし、誰の立場から、どの範囲までを観測するかによって変わる場合があるからだ。

だからこそ、国家が何かを解決したと説明するときには、その説明の外側に残されたものにも目を向ける必要がある。

何が改善されたのか。

何が失われたのか。

誰が利益を受けたのか。

誰が負担を引き受けたのか。

そして、その負担は本当に必要なものだったのか。

国家の進歩を考えるとは、国家が成し遂げたことを数えるだけではない。

その進歩の中で、何が見えなくなったのかを問い続けることでもある。

そして、もう一つ。

国家が問題として扱わなかったものは、本当に問題ではなかったのだろうか。

その問いもまた、私たちは忘れてはならないと思う。

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