図書館の利用カードに、なぜ有効期限があるのか？小さな疑問から見えてきた組織が合理性を失う仕組み

先日、市立図書館で本を借りようとしたところ、利用カードの有効期限が切れていることが分かった。

少し意外だった。図書館のカードに有効期限があること自体、ほとんど意識していなかったからだ。

職員の方に尋ねると、住所などの登録情報を確認するためだという。僕が利用している図書館では、2年ごとに確認する仕組みになっているらしい。

なるほど。それなら一定の合理性はある。

しかし、すぐに別の疑問が浮かんだ。住所を確認する必要があるとして、なぜ2年なのだろう。5年では長すぎるのか。住所が変わったときに届け出てもらうだけでは不十分なのか。

そもそも、住所確認のために利用カードの有効期限を設ける必要があるのだろうか。別に、更新手続きそのものが嫌だったわけではない。職員の方にも丁寧に対応していただいた。

ただ、制度の目的を聞いたことで、その目的と手段の関係が気になり始めたのである。そして調べていくうちに、この問題は図書館だけの話ではないことに気づいた。

企業の承認制度、内部統制、顧客管理、DX、組織の意思決定。僕が日常的に仕事で考えている問題と、驚くほどよく似た構造があったのだ。

同じ目的なのになぜ更新期間が違うのか

まず、全国の公立図書館が同じ仕組みを採用しているのか調べてみた。すると、利用カードの有効期限は自治体によって異なっていた。

3年ごとに更新する図書館もあれば、4年、5年という図書館もある。原則として有効期限を設けていない図書館もある。

もちろん、利用者数や利用条件、図書館システムの構成、自治体の運営方針は異なる。だから、更新期間が違うこと自体は不自然ではない。

むしろ、ここで興味深いのは、同じような目的に対して複数の運用方法が成立しているという事実だ。

そして、実際に更新期間を変更した自治体もある。

千葉県の成田市立図書館では、2013年3月、それまで3年だった利用カードの更新期間を5年に延長した。これは現在の利用案内だけでなく、図書館の年報にも記録されている。

つまり、更新期間は一度決めたら変えられないものではない。実際に制度を変更した自治体が存在する。

ただし、ここで注意したい。成田市が更新期間を延長した理由や、その結果どれほどの事務負担が減ったのかについては、今回確認した資料だけでは判断できない。

だから、この変更を成功事例だと断定することはできない。それでも、制度設計の観点から重要な事実がある。3年という更新期間は絶対的な条件ではなく、見直し可能な運用上の選択だった。

これは企業の業務ルールでも同じだ。毎月実施している棚卸を、なぜ毎月行うのか。経費精算の承認を、なぜ三段階にしているのか。顧客情報を、なぜ毎年更新させるのか。

理由を尋ねると、多くの場合、もっともらしい目的が返ってくる。

しかし、その目的を達成するために、現在の頻度や手順が最適なのかという問いには、必ずしも答えが用意されていない。目的が正しいことは、手段が合理的であることの証明にはならない。

今回の図書館の問題は、まさにそこから始まっている。

管理行為を増やせば、管理は良くなるのか

図書館が住所を確認する理由を、もう少し分解してみよう。

貸し出した本を返してもらうため。利用資格を確認するため。連絡先を正確に維持するため。長期間利用されていない登録情報を適切に管理するため。

いずれも考えられる目的だ。しかし、これらは同じ問題ではない。

例えば、未返却資料への対応が重要なら、実際に管理すべきなのは、資料が返却されないリスクである。住所確認は、そのリスクを減らすための手段の一つにすぎない。

ところが、住所確認の実施率を高めることばかりに注目すると、本来の目的が見えなくなる。

毎年、多くの利用者の住所を確認したとしても、未返却資料が減っていなければ、その制度が期待した効果を上げているとは限らない。逆に、住所確認の頻度を減らしても、返却率が変わらず、連絡不能による問題も増えないのであれば、現在の確認頻度を見直せる可能性がある。

これは企業の内部統制にも共通する。

例えば、倉庫で出荷ミスを防ぐため、出荷前の確認を二重、三重に増やしたとする。確認回数は増える。

しかし、出荷ミスの原因が、そもそも在庫情報の不一致や商品コードの誤登録にあるなら、確認工程を増やしても根本原因は残る。

現場の作業時間は増えるのに、誤出荷が十分に減らないということも起こり得る。

本当に改善したいのは、確認回数ではなく、誤出荷率のはずだ。

図書館なら、住所確認の件数ではなく、資料管理や利用資格の適正性が成果指標になる。管理行為を増やすことと、管理すべきリスクを減らすことは同じではない。

この区別が曖昧になると、組織は管理を強化しているつもりで、実際には管理作業だけを増やしてしまう。

制度を変えずに手続きをなくした図書館がある

ここで、もう一つ興味深い事例を紹介したい。

兵庫県の三田市立図書館である。三田市では、図書館カードの有効期限を3年間としている。従来は、期限が切れるたびに窓口で本人確認を行い、更新手続きをする必要があった。

ところが、三田市はマイナンバーカードを活用したスマート図書館サービスを導入し、この更新の仕組みを変えた。

マイナンバーカードを図書館の利用者情報と連携させ、館内の自動貸出機などで利用すると、有効期限が自動的に延長される。

つまり、対応する方法で図書館を継続利用していれば、更新のためだけに窓口へ行く必要がなくなる。これは単に更新手続きをオンライン化した話ではない。

従来は、一定期間が経過すると更新という独立した手続きが発生していた。それを、普段の図書館利用の中で本人確認を行い、期限を延長する仕組みに変えたのである。

この違いは大きい。

利用者にとっては、更新のための追加行動が減る。職員にとっても、更新対応に使っていた時間を別の業務に振り向けられる可能性がある。

デジタル庁が紹介した三田市の取り組みでは、従来の方式で必要だった図書館カードの発行や連携申請、貸出時の暗証番号入力などが課題として挙げられている。

新しい仕組みでは、自宅からの利用登録や、館内でカードをかざすことによる貸出なども可能になった。

ここで重要なのは、三田市が住所確認や利用者管理という目的を捨てたわけではないことだ。目的を維持したまま、その目的を達成するための業務プロセスを変えたのである。

ただし、この仕組みには条件がある。

マイナンバーカードとの連携登録が必要であり、利用できる人にも条件がある。また、登録情報を変更した場合には別途手続きが必要になる。

三田市は従来の図書館カードを使う方法も残している。デジタル庁の記事によれば、マイナンバーカードによる利用登録者は、取材時点で図書館利用者全体の1割程度だったという。

したがって、すべての利用者の更新手続きがなくなったわけではない。

それでも、ここには企業の業務改善にも通じる重要な発想がある。手続きを速くするのではなく、手続きが独立して発生する必要をなくせないか。この問いである。

成田市と三田市は何を変えたのか

二つの自治体の取り組みを並べると、改善の方向性が違うことが分かる。

成田市は、更新期間を3年から5年に延長した。更新という手続きは残しながら、その発生頻度を変えたのである。

一方、三田市は、3年という有効期限の仕組みを維持しながら、日常の利用行為と本人確認を結びつけ、条件を満たす利用者の独立した更新手続きを実質的に不要にした。

どちらが優れているかを、単純に決めることはできない。

成田市の方法は、更新頻度を減らすという比較的分かりやすい変更である。一方、三田市の方法は、認証技術やシステム連携を必要とするため、導入費用や運用上の制約も考慮しなければならない。

しかし、業務改革の観点から見ると、両者は異なる問いに答えている。

成田市は「その手続きを、どれくらいの頻度で行う必要があるのか」
三田市は「その手続きを、別の行動の中に組み込めないか」

この違いは、企業のDXでもよく現れる。

例えば、従業員に毎月提出させている勤怠確認書があるとしよう。提出頻度を毎月から四半期ごとに変更すれば、手続きの回数は減る。

しかし、日々の勤怠システムで必要な確認が完結するように設計できれば、確認書そのものを独立して提出させる必要がなくなるかもしれない。もちろん、法令上の義務や労務管理上の要件は満たさなければならない。

それでも、同じ目的を達成するための手段は一つとは限らない。ここに、単なる作業効率化と、業務プロセス再設計の違いがある。

企業では正しい目的が非効率を生むことがある

例えば、ある会社で経費精算の承認に時間がかかっていたとする。

申請者が入力し、直属の上司が確認し、部門長が承認し、経理が確認し、最後に管理部門が処理する。

なぜ、これほど多くの承認工程が必要なのか。担当者に聞けば、おそらく「不正防止のため」「経費を適切に管理するため」という答えが返ってくるだろう。

どちらも正しい目的だ。しかし、そこから承認工程が五つ必要だという結論が自動的に導かれるわけではない。

仮に、過去3年間の経費精算で、部門長の承認によって不適切な申請が発見された事例が一度もなかったとしよう。それでも、部門長承認を残す必要はあるのだろうか。

もちろん、実際に不正を発見していなくても、承認工程の存在そのものが不正の抑止力になっている可能性はある。したがって、発見件数がゼロだから不要だと即断することもできない。

しかし、だからこそ確認が必要になる。

承認によって何を防いでいるのか。どの程度のリスクを減らしているのか。ほかの方法で同じ効果を得られないのか。

成田市のように、承認の頻度や対象を見直す方法もあるだろう。三田市のように、日常のシステム処理に必要な確認を組み込み、独立した承認行為を減らす方法も考えられる。

重要なのは、最初から承認をなくすと決めつけないことだ。必要なのは承認という行為なのか。それとも、承認によって実現しようとしている統制なのか。

この二つを分けて考えなければ、業務改善は表面的なものにとどまる。

管理の費用は誰が負担しているのか

図書館のカード更新は、多くの場合、利用者が料金を支払うものではない。

しかし、無料だから費用が発生していないわけではない。窓口で職員が説明し、本人確認書類を確認し、登録情報を更新する。利用者も書類を用意し、必要に応じて図書館へ足を運ぶ。

そこには、双方の時間が使われている。

仮に、登録者が5万人いる図書館で、全員が有効期限ごとに更新すると単純化して考えてみよう。

2年更新なら年間平均2万5,000件。5年更新なら年間平均1万件の更新手続きが発生する計算になる。1件あたりの職員対応を3分と仮定すると、年間の対応時間はそれぞれ1,250時間と500時間。その差は750時間だ。

これは実際の図書館の統計ではない。更新しない利用者もいるし、処理時間も一定ではない。それでも、制度の設計次第で相応の業務量の差が生じ得ることは分かる。

さらに、利用者側の時間も考える必要がある。

更新のために窓口へ行く人もいれば、久しぶりに図書館を利用しようとして、必要書類がないために貸出を受けられない人もいるかもしれない。このような負担は、行政の会計上の支出としては見えにくい。

しかし、社会全体で考えれば、確かに発生しているコストだ。企業でも、同じことが起こる。

管理部門が新しい申請ルールを導入したとしよう。管理部門から見れば、情報が整理され、確認しやすくなる。しかし、そのために営業担当者が毎週30分の入力作業を求められるようになったらどうだろう。

営業担当者が100人いれば、毎週50時間。年間50週なら2,500時間になる。管理部門の作業が年間200時間減ったとしても、会社全体では2,300時間の作業が増えている。

それでも、管理部門だけのKPIを見れば、業務改善に成功したように見えるかもしれない。

これは、部門最適と全体最適の違いである。ある部門の負担を減らすために、別の部門や顧客へ負担を移していないか。

制度を評価するときには、その視点が欠かせない。

更新を忘れた人は、顧客として失われていないか

ここで、図書館を少し違う角度から見てみよう。

図書館は営利企業ではない。利用者から貸出料金を受け取って利益を上げるビジネスモデルでもない。しかし、利用者に価値を提供する組織であるという点では、企業と共通する部分がある。

図書館が提供する価値は、単に本を保管することではない。人々が資料や情報にアクセスし、学び、調べ、知識を得られるようにすることだ。

その視点から考えると、利用カードの更新制度には別の問題が見えてくる。

例えば、久しぶりに図書館へ行った人が、有効期限切れを知らずに貸出手続きをしようとしたとする。

必要な本人確認書類を持っていなければ、その日は借りられない場合がある。その人は、次の機会に更新するかもしれない。しかし、面倒になって、そのまま図書館を利用しなくなる可能性もある。

ここで注意したいのは、実際にどれほどの人が利用をやめているのか、僕は確認できていないということだ。

これはあくまで、制度を評価するときに検証すべき仮説である。ただ、企業の顧客管理では、この種の問題はよく知られている。

ECサイトで購入しようとしたところ、パスワードの再設定を求められた。会員情報の更新が必要になった。本人確認が途中で止まった。

一つひとつの手続きには理由がある。しかし、購入までの手順が増えるほど、途中で離脱する人が生まれる可能性がある。企業は、こうした離脱を減らすために、購入完了率や手続きの途中離脱率を分析する。

では、図書館ではどうだろう。

更新期限が切れた人のうち、どれほどが再登録しているのか。更新手続きが必要になったことで、利用頻度が変化していないか。

もし、更新制度が利用者の離脱を生んでいるなら、それは公共サービスとしての価値提供にも影響する。

もちろん、図書館には適切な資料管理という別の責務があるため、企業のECサイトと同じように手続きを減らせばよいわけではない。

しかし、利用者の負担と資料管理上の必要性を比較することには意味がある。管理のための仕組みが、サービスを利用する人を遠ざけていないか。この問いは、行政にも企業にも共通している。

DXの本質は手続きを電子化することではない

三田市の事例が興味深いのは、ここにある。従来の更新手続きをオンラインでできるようにするだけなら、既存の業務をデジタル化したことになる。

しかし、三田市は、マイナンバーカードを使った日常の図書館利用に本人確認を組み込み、条件を満たす利用者の更新手続きを実質的に不要にした。

つまり、手続きの処理速度を上げただけではなく、手続きが発生する構造を変えたのである。

これは企業のDXでも重要な違いだ。

紙の申請書を電子フォームに変える。押印を電子承認に変える。Excelの報告書をWebシステムに置き換える。こうした改善には意味がある。

しかし、承認工程が本当に必要なのか、報告項目が適切なのか、その申請自体をなくせないのかという問題には、手をつけていない場合がある。

例えば、五段階の承認を電子化して処理時間が半分になったとしても、そもそも二段階で十分なら、改善の余地はまだ大きい。

そして、もし日常の業務データから必要な統制を実現できるなら、独立した承認手続きそのものを減らせるかもしれない。

ただし、システム化には導入費用や保守費用がかかる。障害時の代替手段も必要になる。三田市の仕組みでも、従来の図書館カードを使う方法が残されていることは重要だ。

すべての利用者が同じ技術を使えるわけではない。デジタル化によって便利になる人がいる一方で、利用できない人を生み出してしまえば、公共サービスとして別の問題が発生する。

企業でも同じだ。

新しいシステムを導入した結果、一部の従業員や取引先だけが対応できなくなるのであれば、その影響も考慮しなければならない。

DXの成果はシステムを導入したことではなく、目的をより少ない負担で達成できるようになったことによって評価されるべきだ。

制度が残り続けるのは、誰も間違っていないからかもしれない

ここまで、制度の合理性について考えてきた。

しかし、仮に合理性が十分に確認されていない制度が存在するとして、なぜ見直されずに残り続けるのだろう。

その理由を、単純に担当者の怠慢と考えるのは適切ではない。むしろ、誰も明確に間違ったことをしていないからこそ、制度が残る場合がある。

例えば、図書館の窓口担当者は、決められた規則に従って適切に手続きをする。管理担当者は、登録情報を正確に維持するために更新制度を運用する。システム担当者は、既存の制度に合わせてシステムを管理する。

それぞれの仕事は正しく行われている。しかし、更新制度全体の費用対効果を検証する責任は、誰が持っているのだろう。

この問いは、企業の組織運営にもそのまま当てはまる。

営業部門は売上を増やす。経理部門は正確な会計処理を行う。管理部門は規程を守らせる。情報システム部門はシステムを安定稼働させる。

それぞれが自分の役割を果たしていても、会社全体の業務が合理的になるとは限らない。部門ごとに最適化されたルールが積み重なり、誰も全体を見直さなくなることがある。

ここで必要になるのが、経営の役割だ。

個別のルールを守らせることだけではなく、ルール同士の関係や、組織全体としての成果を評価すること、必要なら、部門をまたいで制度を見直すこと。これができなければ、組織は部分的には正しく動きながら、全体として非効率になっていく。

図書館の利用カードの話から、経営の意思決定にまでつながるのは、決して無理な飛躍ではない。

制度とは、目的を実現するために人の行動を規定する仕組みだからだ。そして、制度が複数の人や部門に影響する以上、その合理性は個々の担当者の仕事だけでは評価できない。

合理性を検証するには何を測ればよいのか

では、実際に制度を見直すとしたら、何から始めればよいのだろう。僕なら、まず「住所確認が必要か」という問いを、もう少し具体的にする。

例えば、住所が古いことで実際にどのような問題が起きているのか。未返却資料の督促が届かないのか。利用資格の判定に支障があるのか。不要な個人情報を長期間保持してしまうのか。

次に、その問題がどの程度発生しているのかを確認する。住所変更の未届出率、連絡不能件数、未返却資料の回収率、更新手続きの処理時間。こうした指標が候補になる。

ただし、個人情報を扱う以上、分析に必要な範囲を限定し、適切に集計することが前提だ。

そのうえで、現在の制度と代替案を比較する。

成田市のように更新期間を延ばした場合、管理上の問題はどれほど増えるのか、あるいは変わらないのか。

三田市のように日常の利用行為と本人確認を結びつけた場合、更新手続きの負担はどれほど減るのか。そのために必要なシステム費用や運用負担はどの程度なのか。

ここで、最初から結論を決めないことが重要になる。

例えば、更新期間を延ばすことが合理的だと思っていたとしても、実際には短い更新期間によって連絡不能や資料損失が大幅に抑えられているかもしれない。

その場合は、考えを改めればよい。反対に、更新制度の効果が限定的で、利用者と職員の負担が大きいことが分かれば、見直す理由になる。

これは、僕が以前から考えている「発見・反証・観測・判断更新」という思考の循環にも通じる。問題を発見したら、まず仮説を立てる。しかし、自分の仮説を支持する情報だけを集めてはいけない。

その仮説が間違っている可能性も探し、必要な事実を観測し、判断を更新する。図書館のカード更新という小さな制度でも、同じ方法が使える。

経営にとって最も厄介なのは「正しいことをしている組織」かもしれない

企業が非効率になる原因は、必ずしも誰かが怠けているからではない。むしろ、各部門が自分たちの責任を果たそうとすることで、全体の非効率が生まれる場合がある。

不正を防ぐために承認を増やす。ミスを防ぐために確認を増やす。情報を正確にするために報告を増やす。顧客を管理するために登録手続きを増やす。

どれも、目的としては正しい。しかし、それぞれの対策には費用がかかる。そして、対策が増えるほど、現場の仕事や顧客の行動は複雑になる。

ある対策によって減らせるリスクより、その対策が生む負担の方が大きくなったとしても、個別の担当者には気づきにくい。なぜなら、その担当者は自分の管理対象だけを見ているからだ。

だから経営には、目的の正しさだけでなく、手段の費用対効果を問い直す役割がある。

制度を守らせることと、制度を評価することは違う。管理を強化することと、組織の成果を高めることも違う。そして、制度を変更することだけでなく、制度を変更しないと判断することにも、相応の根拠が必要になる。

これは、図書館の運営にも企業経営にも共通する、組織設計の問題だと思う。

小さな疑問が組織の本質につながる

最初の疑問は、本当に小さなものだった。図書館の利用カードに、なぜ有効期限があるのか。

職員の方に尋ねれば、住所確認のためだという答えが返ってきた。それだけで納得することもできた。

しかし、そこで「なぜ、その方法なのか」と考えると、次々に別の問題が見えてきた。

住所確認の目的は何か。その目的を達成するために定期更新が最適なのか。更新制度にはどれほどの費用がかかるのか。利用者の負担はどう評価するのか。制度全体の合理性を誰が判断するのか。

そして、成田市のように更新期間を変える方法もあれば、三田市のように更新という独立した手続きを減らす方法もあることが分かった。

同じ目的を達成するにも、手段は一つではない。

ここまで考えると、図書館の利用カードの話は、企業の内部統制、顧客管理、DX、部門最適と全体最適、経営の意思決定という問題にまで自然につながっていく。

僕は、こういう思考の広がりが好きだ。一つの疑問から、別の疑問が生まれる。その疑問を調べると、今まで別々だと思っていた事柄の間に、共通する構造が見えてくる。

今回の件で、僕が利用した図書館の更新制度が不合理だと証明できたわけではない。

むしろ、まだ確認すべきことが多い。ただ、一つだけはっきりしたことがある。正しい目的を持つ制度が、常に正しい手段で運用されているとは限らない。

そして、その違いを見分けるには、目的を確認し、手段を疑い、実際の効果を観測する必要がある。

図書館に行った目的は、本を借りることだった。結局、本だけでなく、組織の合理性という新しい問いまで持ち帰ることになった。

日常の小さな疑問は、ときに思いがけないところまで広がる。だから、面白い。

参考資料

• 成田市立図書館「利用カードの更新手続き」

• 成田市立図書館「平成27年度 成田市の図書館」

• 三田市立図書館「利用案内」

• 三田市立図書館「マイナンバーカードをお持ちの方へ」

• デジタル庁ニュース「三田市『スマート図書館サービス』の実践に学ぶ」

• デジタル庁「マイナンバーカードの市民カード化構想を進めるために」

※筆者が利用した図書館の自治体名は伏せている。成田市・三田市の取り組みは各自治体とデジタル庁の公開資料に基づく。本文中の業務時間の試算は制度比較のための仮定であり、特定自治体の実績値ではない。また、両市の制度変更による費用削減額や利用者への影響について、定量的な効果を確認できたものではない。