internationalt udviklingssamarbejde

Efter 2. verdenskrig var behovet for genopbygning enormt. Samtidig var nogle lande ramt meget hårdere af krigen end andre, hvilket gav anledning til støtte på tværs af landegrænser.

Inspireret af den amerikanske Marshall-hjælp til Europa tog det internationale udviklingssamarbejde form i begyndelsen af 1960’erne. Mange tidligere kolonier var netop blevet selvstændige og havde brug for støtte til deres økonomiske og sociale udvikling. Forholdet blev dog i en del tilfælde ikke jævnbyrdigt, fordi fordums koloniherrer som England og Frankrig fastholdt en stærk relation til de lande, der havde været deres kolonier.

For giverlandene tog samarbejdet ofte et snævert nationalt udgangspunkt. Disse lande ’eksporterede’ ideer fra deres egen udviklingsproces til modtagerne, hvilket gav anledning til megen såkaldt projektbistand.

Projekterne var typisk fokuseret på isolerede indsatser som bygning af veje, mejerier, sundhedsklinikker osv., mens man forudsatte, at modtagerlandene kunne stå for drift og vedligeholdelse. Det viste sig ofte, at den antagelse var ubegrundet, og at giverlandenes egne udviklingsprocesser ikke kunne kopieres med succes i modtagerlandene.

I 1969 introducerede OECD en definition af officiel udviklingsbistand som statslig bistand på favorable vilkår til fremme af økonomisk udvikling og velfærd i fattige lande. Definitionen betød, at almindelige lån på markedsvilkår ikke talte som udviklingsbistand. Den skulle omfatte et gaveelement i form af rentefri lån eller overførsel af midler uden krav om tilbagebetaling.

Samtidig besluttede FN’s Generalforsamling i 1970 at opfordre de industrialiserede lande til at afsætte 0,7% af BNI til denne form for bistand, men kun få lande, herunder Danmark, har taget opfordringen til sig.

Udviklingssamarbejdet kom til at bestå af to hovedkomponenter i form af nødhjælp, også kaldet humanitær bistand, og langsigtede indsatser, der skal afhjælpe grundlæggende udviklingsproblemer. Nødhjælpen har til formål hurtigt at levere mad, husly, sikkerhed, m.v. til mennesker, der er ramt af hungersnød, naturkatastrofer, krig, osv., mens den langsigtede udviklingsbistand støtter landes sociale og økonomiske udvikling.

En anden vigtig sondring udviklede sig mellem bilateral og multilateral bistand. Det bilaterale samarbejde mellem to landes regeringer har den fordel, at det umiddelbart kan fokusere på de to partneres interesser, hvor det multilaterale samarbejde søger at udnytte den specialiserede kompetence, som internationale organisationer har opbygget på særlige felter. Samtidig bidrager det multilaterale samarbejde til at forankre internationalt samarbejde i bestemte institutioner og dermed gøre det mere forudsigeligt for alle parter.

Da projektbistanden ofte førte til isolerede indsatser, gik en del giverlande i 1990’erne over til sektorbistand, hvor man søgte at støtte alle dele af f.eks. undervisningssektoren fra det nationale ministerium over læreruddannelse og læreplaner til skolebygning. Ideen var at effektivisere arbejdsgange, opbygge kapacitet og sikre bedre materielle vilkår på sammenhængende vis i en sektor.

Det gik lettest, når et enkelt ministerium i modtagerlandet var ansvarlig for sektoren (f.eks. sundhed), mens det typisk var mere udfordrende, når forskellige ministerier (f.eks. for kvæg, landbrug og skovdrift) skulle involveres.

År 2000 gav anledning til, at alverdens ledere vedtog en årtusinderklæring på FN’s generalforsamling. Den erklæring blev efterfølgende hurtigt omsat til en række specifikke udviklingsmål, der i et vist omfang udgjorde en ramme for udviklingssamarbejdet.

Målene afstedkom bl.a., at der blev kanaliseret flere midler til grundskoleuddannelse for at sikre, at alle børn kommer i skole. Nok lykkedes det at få væsentligt flere børn i skole, men det var langt fra alle steder, de lærte at læse og skrive.

Et andet væsentligt element i det internationale udviklingssamarbejdes historie var vedtagelsen af Paris-erklæringen om bistandseffektivitet i 2005. På OECD’s initiativ vedtog over 100 lande og en række organisationer, at samarbejdet skulle indrettes efter modtagerlandenes behov. De skulle have ’ejerskab’ til aktiviteterne, og giverlandene skulle anvende modtagerlandenes administrative procedurer og systemer.

Erklæringen var et højdepunkt i forsøgene på at organisere udviklingssamarbejdet, men opbakningen til den smuldrede hurtigt af mange forskellige årsager.

Siden starten af dette århundrede er samarbejdet mellem lande i Syd vokset sig stærkere i takt med, at flere af landene, ikke mindst Kina, har haft høje vækstrater i en længere årrække. Syd-Syd samarbejdet er blevet ganske omfattende, hvor lande som Kina, Indien, Tyrkiet, de Forenede Arabiske Emirater, Sydafrika, Brasilien, Mexico, m.fl. engagerer sig økonomisk i andre lande på mere eller mindre favorable vilkår. Nogle lande både modtager og udlåner midler til udviklingsformål.

Private fonde, som Gates Foundation og Novo Nordisk Fonden, har ligeledes fået voksende betydning siden 2000. Ikke mindst inden for sundhedssektoren finansierer de en lang række aktiviteter med det formål at udrydde eller bekæmpe sygdomme i samfund med begrænsede sundhedssystemer.

I 2015 blev de såkaldte Verdensmål vedtaget i FN’s generalforsamling. De var resultatet af konsultationer på alle kontinenter og langvarige forhandlinger mellem FN’s medlemslande, og de var tænkt som en ramme for udviklingssamarbejdet.

Takket være detaljerede delmål og indikatorer fik de 17 mål en vis betydning i nogle lande, men det lykkedes ikke at mobilisere den finansiering, der er nødvendig for at indfri dem. Tanken var og er, at pengene skal komme gennem øgede skatter i fattige lande og gennem mobilisering af international privat kapital, men ingen af delene er indtil videre lykkedes i nævneværdigt omfang. Samtidig bremsede COVID-19 pandemien og diverse krige den fremgang i målene, man kunne spore i årene efter 2015.

COVID-19 pandemien og krigen i Gaza påvirkede også udviklingssamarbejdet på en anden måde. At rige lande opkøbte og opmagasinerede vacciner, så fattige lande havde vanskeligt ved at få nogen, skabte megen vrede i det globale Syd, og det gjorde Vestens manglende kritik af Israels fremfærd i Gaza også. Flere lande, ikke mindst tidligere franske kolonier, lagde stærk afstand til de traditionelle giverlande, og stemmer, der krævede en dekolonisering af udviklingssamarbejdet, bredte sig.

I 2025 besluttede USA under præsident Trump at skære kraftigt i landets udviklingssamarbejde. Af forskellige årsager skar fire andre store giverlande (Tyskland, England, Frankrig, Japan) også i deres budgetter samme år, således at den samlede internationale udviklingsbistand ifølge OECD faldt med 23% fra 2024 til 2025.

Bistanden er således hårdt ramt, men hvad det betyder for det bredere internationale udviklingssamarbejde på mellemlang sigt er endnu uklart. Dog er det tydeligt at FN, verdensmålene og internationalt samarbejde generelt er under stærkt pres.

De første mange år blev udviklingsbistanden brugt i den kolde krig mellem USA og Sovjetunionen til at få støtte fra lande rundt om på kloden. For USA var målet at ’indkapsle’ kommunismen og fremme en liberalistisk samfundsmodel, mens Sovjetunionen og Østblokken søgte at få venner i andre lande og udbrede kommunismen.

Et andet formål for giverlandene har lige fra starten været at støtte deres eget erhvervsliv enten direkte gennem indkøb af produkter og ydelser til brug i udviklingssamarbejdet eller indirekte ved at støtte udviklingen af modtagerlandenes markeder, så de blev mulige at eksportere til.

Denne kommercielle interesse er blevet stærkt kritiseret internationalt, fordi studier har dokumenteret, at produkter og ydelser bliver dyrere, hvis de er ’bundet’ til giverlandets erhvervsliv. Derfor har ’afbinding’ af udviklingsbistanden fra eget erhvervsliv været et anerkendt princip.

Efter Murens fald i 1989 forandrede udviklingssamarbejdet karakter, og det geopolitiske sigte fik mindre betydning. I stedet lagde giverlandene i stigende grad vægt på økonomiske og politiske betingelser, også kaldet konditionaliteter.

Allerede igennem 1980’erne havde Verdensbanken og Valutafonden stillet krav om strukturtilpasningsprogrammer i gældsplagede modtagerlande bl.a. som følge af ’det tabte årti’ med økonomisk krise i mange afrikanske lande. Den såkaldte Washington-konsensus med fokus på frie markeder og en begrænset offentlig sektor lå til grund for mange økonomiske konditionaliteter.

De politiske konditionaliteter drejede sig især om demokrati, menneskerettigheder og ligestilling. Giverlandene insisterede på fremskridt på disse områder som betingelse for at give udviklingsbistand. En overgang omkring årtusindskiftet blev alle disse betingelser samlet i såkaldte ’Poverty Reduction Strategy Papers’, som modtagerlandene selv skulle udarbejde, dog typisk med ført hånd af Verdensbanken.

Siden terrorangrebet d. 11. september 2001 har giverlandene forsøgt at bruge udviklingssamarbejdet til nye formål. Nogle af de væsentlige formål var en overgang at bekæmpe radikalisering og, i giverlandenes øjne, ekstremistiske holdninger. Man finansierede også udviklingsaktiviteter for at støtte udsendte soldater ikke mindst i Afghanistan. Af forskellige årsager havde udviklingsbistanden dog svært ved at nå at nå disse mål.

Efter finanskrisen i 2008 kom der fornyet fokus på de kommercielle interesser, og de mange flygtninge og migranter, der kom til Europa i 2015-2016, skabte stor interesse for at bruge udviklingsbistanden på at begrænse tilstrømningen. Endelig har udviklingsbistanden skullet forfølge klimamålsætninger.

Fortalere for Syd-Syd samarbejdet hævder, at det er mere jævnbyrdigt end Nord-Syd samarbejdet, dels fordi partnerne ligner hinanden mere, dels fordi der i mindre grad er politiske betingelser involveret i samarbejdet.

Det betyder dog ikke, at Syd-Syd samarbejdet udelukkende er udtryk for solidaritet og fokuserer på modtagerlandenes behov. Interesser i form af adgang til naturressourcer, diplomatisk støtte og lign. kan ofte ligge bag samarbejdet.

Når Kina i de senere år har været til stede med udviklingsaktiviteter i mindst 49 ud af 54 afrikanske lande, skyldes det også politiske interesser. Samtidig er jævnbyrdigheden mellem lande som Kina og Zambia til at overskue.

For det første er der i giverlandene politiske partier og befolkningsgrupper, der finder det uhensigtsmæssigt at sende skattekroner til lande, der ligger langt væk, når der er uhåndterede udfordringer i hjemlandet.

Denne kritik tager typisk til, når udviklingsmidler ikke anvendes efter formålet. Kritikken rettes også mod de organisationer, der står for udviklingssamarbejdet, typisk for at bruge for mange penge på administration.

En anden kritik eksisterer blandt økonomer og baserer sig gerne på regressionsanalyser, hvor man undersøger sammenhængen mellem udviklingsbistand og økonomisk vækst i modtagerlandene. Da analyserne er særdeles komplicerede (der er rigtigt mange faktorer, der kan påvirke væksten), er der ikke enighed om konklusionerne.

Nogle økonomer mener at bistanden ikke fører til vækst eller måske ligefrem hæmmer den, mens andre mener at kunne påvise en positiv effekt af bistanden. Den debat har vi også haft i Danmark.

Der er også kritikere, der mener, at bistanden kan gøre modtagende regeringer mindre lydhøre over for deres befolkninger, fordi regeringerne så ikke er afhænge af skatteinddrivelse i samme omfang.

Omvendt har andre argumenteret for at vurdere bistanden på dens umiddelbare effekter og i forhold til dens specifikke målsætninger, der kan være meget andet end økonomisk vækst.

En tredje kritik kommer fra røster i modtagerlandene. De fokuserer bl.a. på det ulige magtforhold, der er i udviklingssamarbejdet, hvor den ene part har pengene og den anden udfordringerne.

De ser også udviklingsbistand snarere som et instrument for giverlandenes interesser end for et ønske om at hjælpe fattige lande. De er endvidere utilfredse med mange af de vestlige værdier, der præger samarbejdet.

Det kritiseres også, at mange af de forskellige formål, som udviklingsbistanden forfølger, ofte er uforenelige. Fattigdomsbekæmpelse og kommercielle ambitioner er f.eks. svære at forlige af den simple årsag, at der er begrænset købekraft i fattige samfund.

Samtidig er der målsætninger, som udviklingsbistanden er uegnet til at nå som f.eks. at bekæmpe radikalisering. I samfund præget af ekstremistiske holdninger og antipati mod giverne, risikerer bistanden at kaste benzin på bålet snarere end det modsatte.

Ligeledes har langsigtede udviklingsaktiviteter begrænset indflydelse på unge menneskers beslutninger om at migrere. De beslutninger afhænger af deres drømme og umiddelbare udfordringer, som udviklingssamarbejdet kun i ringe omfang og kun på lang sigt kan påvirke.